新加坡行，為何什麼香港不行？看懂「明日大嶼」填海計劃爭議

香港特首林鄭月娥上周發表上任第二份施政報告，建議建造多個人工島，得來的土地可規劃用作興建數十萬個住宅單位。計劃公布後引來外界質疑，也再次激發香港社會對填海的討論。

香港媒體早前引述消息指，這個名為「明日大嶼」計劃建議在香港島和大嶼山中間的水域建造多個人工島，總面積約1,700公頃，耗資約5000億港元（約638億美元）。計劃公布後，引起外界迴響，一些香港市民在10月14日舉行遊行，要求政府取消計劃，其中不乏帶同自己小孩一起遊行的家長，香港媒體引述這些家長說，他們認為林鄭月娥的計劃將耗盡香港的財政儲備，也會進一步破壞香港的海洋生態。

填海在香港並不是新鮮事情，而香港社會對填海帶來的爭議也不陌生。過去許多的填海計劃都在香港社會引發爭議，但隨著香港的房價越來越貴，供應越來越少，香港社會對增加土地供應的討論越來越熱烈。

支持填海的意見認為填海是增加土地最直接的方法，而且在新加坡和澳門等鄰近香港的許多地方都用這方法增加土地供應。反對意見就指出，其實香港有方法釋放更多的土地作發展用途，無須填海。

計劃為何引起爭議？

反對「明白大嶼」填海計劃的人士主要有數個不滿的地方：

費用過高：香港官員透露，整個項目的造價高達5000億港元（約638億美元），而香港政府預計2018至2019年的政府總開支為約5500億港元。民主派立法會議員范國威形容，林鄭月娥的計劃是「燃燒」香港的儲備。

有意見認為，人工島建成後，政府可以透過出售島上的土地給發展商，取回一些建造成本。但香港前立法會議員姚松炎形容，這是一個「基建旋轉門」。他接受BBC中文訪問時指出，人工島的成本這樣高，島上土地的售價會水漲船高，最後建成的樓宇售價自然也會貴，受影響的始終是想買房子的人。

對環境造成影響：世界自然基金會香港分會海洋保育副總監李美華指出，香港政府在推出「明日大嶼」計劃前沒有完全掌握受計劃影響地區的生態。她接受BBC中文訪問時說，香港政府至今仍沒有對建議填海的地區進行生態價值研究，但據他們所知，該水域內島嶼的天然海岸線有珊瑚群落，當地漁民也反映那是他們的重要漁場。

尚有其他選項：香港政府早前發表《香港2030+》報告，指當地長遠需要增加約4,800公頃的土地供應，而現在的發展計劃只能提供約3,600公頃土地，仍差約1,200公頃。香港民間組織本土研究社今年5月發表的一份報告指，香港各處有許多棕地、以不同方式短暫出租外界作私人用途的政府土地，其中政府可收回約1,000公頃的土地發展，興建住宅或其他有公共用途的設施。

香港中文大學地理及資源管理學系教授伍美琴也認為，香港現時並不缺乏土地，只是沒有好好利用，香港也「必須做好規劃，迫不得已才應向海洋打主意」。她接受BBC中文訪問時指出，香港政府可動用《收回土地條例》等相關條文收回土地作發展，但前提是必須做好規劃。「做好規劃後，就能知道哪些地方的土地適合發展。」 （相關報導： 當「西日本玄關」徹底停擺：關西機場遇史上最慘災情，燕子擺尾會拖累日本經濟嗎？ ｜ 更多文章 ）

政府高估土地需要：香港政府統計署去年公布人口預測指，當地的人口到2024年會增至約774萬人，到2043年會到達822萬人的頂峰。但隨著人口老化和死亡率增加而慢慢回落，到2066年會降回約2024年的水平。

本土研究社研究員楊夏至接受BBC中文訪問時批評，林鄭月娥在施政報告提出的填海計劃與政府本身預測的數字已經自相矛盾。他指出，統計署預測香港人口到頂峰時，就是人工島建成可供入住的時候，而香港政府除了建議的人工島外，在香港其他地方還有其他土地供應。

他指出，這些土地發展加起來遠遠超過政府本身人口和土地的計算，「這令人思疑：要不就是政府本身的計算沒有基礎，要不就是政府暗示可能有大規模人口移入。」

填海爭議

填海在香港並不是新事物。早在1842年中國把香港島割讓給英國後，港英政府就開始填海造地計劃。至今許多住宅區、以至赤鱲角機場等的用地，都是透過填海得來。

香港目前面積約1100平方公里，當中有40%都被劃作郊野公園範圍，已發展的面積少於25%，而截止2017年末的數字，香港現時有6%的土地來自填海。

隨著香港的環境保護意識抬頭，填海開始成為香港社會內具爭議的一個爭題。香港主權移交前，當時的立法局通過《保護海港條例》，限制在分隔九龍和香港島的維多利亞港填海。

此後，香港的民間組織多次成功阻止香港政府在維港兩岸填海。其中民間組織「保護海港協會」成功引用《保護海港條例》，迫使香港政府縮減在灣仔的填海計劃。香港終審法院在2004年頒下判詞，指香港政府只能在有「凌駕性的公眾利益」下，才能推翻《保護海港條例》的規定，在維港範圍內進行填海。自此，香港填海工程的焦點此後轉移到維港以外的地方。

支持者：填海是「最直接方案」

前任香港特首董建華牽頭成立的香港智庫「團結香港基金」早前提出一個跟林鄭月娥的建議十分類似的計劃，建議在大嶼大和香港島之間的水域填海2,200公頃。林鄭月娥提出填海的計劃後，「團結香港基金」表示十分樂見林鄭月娥也認為填海是一個「比較有效的土地供應來源」。

基金的高級研究員葉文祺接受BBC中文訪問時指出，「團結香港基金」並不反對棕地、農地等其他任何可以提供土地的方案，但他認為徵用棕地或其他已出租的政府土地需時與對方討論搬遷和賠償等問題，不會是一個快的程序。即使成功徵地發展，政府也需要為那個區域擴建現時的交通設施，反而填海造地的話沒有徵地的問題，填海的同時也會建造一套新的交通基建，「不會加重現時交通系統的負擔」。

葉文祺又說，「團結香港基金」提出填海計劃時已經委托顧問公司作環境評估，發現建議的填海區域無中華白海豚等動物的蹤影。他又說，如果香港政府真的要落實填海計劃，必先作一個嚴謹的環境評核，才可以正式動工。

葉文祺承認填海工程不是短期能完成的事情，但香港在考慮土地供應來源時，除了短期也必須做長期的工作。「我們現時房屋供應不足的原因，就是因為過去十多年沒有長期土地供應。」

「如果我們永遠不去想長遠的土地供應的方法，那麼這個循環會不斷重覆，可能十年後我們會重回現時的位置，房屋供應繼續短缺。」 （相關報導： 當「西日本玄關」徹底停擺：關西機場遇史上最慘災情，燕子擺尾會拖累日本經濟嗎？ ｜ 更多文章 ）

香港鄰近的地區怎樣看待填海？

香港社會在討論填海的議題時，最多引述的是新加坡的例子。新加坡1965年獨立至今透過填海，成功令國家土地面積增加20%。

當地政府2013年發表人口白皮書，預期當地人口到2030年將增長至690萬，建議透過填海、發展自然保留用地和增加發展密度等增加土地供應，預計可以提供約70萬個住宅單位。

但新加坡的填海工程並非一帆風順，馬來西亞、柬埔寨和和印尼先後停止向新加坡出售填海用的砂石。其中柬埔寨去年宣佈停止向新加坡出售砂石時，柬埔寨官員指從當地河牀挖掘沙石時對當地環境造成長久破壞，因此決定全面永久停止出口砂石。

環保人士也指出，填海工程對當地的環境造成破壞，更演化成國際糾紛。馬來西亞認為新加坡東部大士區的填海工程侵犯領土，也破壞柔佛海峽的海洋環境，影響當地漁民收入。兩國最後在2005年和解，新加坡現時的填海工程集中在南部，主要就是為了避免再次引起馬來西亞不滿。

世界自然基金會香港分會海洋保育副總監李美華留意到，許多國家現時都開始提出「可持續發展」，例如中國國家海洋局今年1月提出方針，禁止嚴重海壞海洋生態環境、非涉及國計民生、和用於商業地產開發的填海，被當地媒體稱為「史上最嚴圍填海管控措施」，令中國內地幾乎所有填海工程都被叫停。

中國國家海洋督察組也向河北和海南等地的填海作批評或要求整改。其中，海南省近年大興土木，目前已完成填海建設或獲批填海的人工島至少11個，總面積約1845公頃。督察組批評海南多個建在填海地上的項目「違法違規用海」，而當地的相關部門對項目「未批先建」等違法行為處罰不足。

另外，廣東省南部珠江三角洲內多個城市的填海項目因應海洋局的要求先後停工，包括珠海橫琴南部、中山市翠亨新區、東莞長安新區等。

李美華認為，當中國都已經叫停填海項目的時候，反而香港就甚麼也不管。她形容這是個「很大的矛盾，也讓人很難明白為何有其他不傷害環境的選項，卻不先走那些，而選擇填海」。

香港中文大學教授伍美琴指，外界以為保護生態的意思純粹是保育動物，她說這其實是一個「很大的誤會」，因為人身心的健康與大自然的健康十分有關，而且大自然向人類經濟提供原材料，不健康的自然生態也會影響經濟的發展。 （相關報導： 當「西日本玄關」徹底停擺：關西機場遇史上最慘災情，燕子擺尾會拖累日本經濟嗎？ ｜ 更多文章 ）

她指，她所說的保育生態，其實不是為動物發聲，「即使是很自私地說人類，其實人類也需要」良好的生態。