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高銘志觀點:離岸風電銀行融資不容忽視的併網風險

2018-10-18 06:30

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作者認為,若開發商未妥善處理風險,這些風險將轉嫁給銀行所負擔,最後對銀行融資放款造成巨大風險。(資料照,取自高雄國際海事展,數位時代提供)

作者認為,若開發商未妥善處理風險,這些風險將轉嫁給銀行所負擔,最後對銀行融資放款造成巨大風險。(資料照,取自高雄國際海事展,數位時代提供)

上岸最後一哩路 離岸風力電網併聯路迢迢

離岸風電發展迄今,眾多爭議均圍繞在是否可確保順利購售電的命脈-電力網-如期如量的完成。敝人之前也曾經撰文(高銘志觀點:電網併聯保證才是離岸風電國產化及在地化的關鍵)強調併網議題之重要性。

近來政府也針對近期引發開發商關注的重要評論《陳立誠觀點:重大內幕消息─台電評估棄綠電30%》,除透過台電網站回應外,另有一標題名為《上岸最後一哩路 電網併聯亮起來》之新聞報導,加以回應。但政府在該篇文章當中的回應,再度呈現出「雞同鴨講」、「不懂法律規定」的狀況外現象。

政府與開發商在行政契約下的權利義務顯然不對等:經濟部包贏契約

日前政府要求開發商應在八月十五日前繳交行政契約並完成簽署工作。而行政契約的條款規定,顯然引發開發商的反彈。對此政府的回應似乎僅強調因為目前增加了很多不可抗力因素,故這樣就已經對等了。

「對政府契約遭到業者質疑,負責推動政策的能源局長林全能解釋,不會以不對等的方式強迫廠商配合…,「同樣地,廠商簽行政契約,我們也保留很多不可抗力因素」。」《上岸最後一哩路 電網併聯亮起來

經濟部官員的這種說法,顯然是沒有讀過自己所制訂的相關規範或契約範本。

首先,行政契約本身的規範內容,只要光看架構,不用看內容,就一望而知極為不對等,簡直就是:「經濟部包贏契約」:在經濟部公告之三部行政契約範本(「離岸風力發電規劃場址遴選契約書範本(中華民國一百零九年完工併聯)」、「離岸風力發電規劃場址遴選契約書範本(中華民國一百一十至一百一十四年完工併聯)」及「離岸風力發電規劃場址競價契約書範本」。)當中,一看架構,就知道從頭到尾,都幾乎只有乙方(開發商)需要這個,乙方需要那個,甲方(政府)的角色,就是指定乙方做這個做那個。在甲方(政府)幾乎沒有負擔任何義務的狀況下,甚至還有契約條款,要求乙方萬一違約,甲方還可以跟他要求違約責任及主張權利。這樣的契約安排到底哪裡對等了?

作者認為,行政契約本身簡直就是:「經濟部包贏契約」。(取自植根法律網)
作者認為,行政契約本身簡直就是:「經濟部包贏契約」。(取自植根法律網

其次,政府佯稱給廠商的恩惠,如特別增加了很多不可抗力的部分,讓開發商可以多一些緩衝的空間,但這些恩惠,老實說跟合約對不對等的判斷,並無關係。而更恐怖的魔鬼細節,就是藏在下述不應歸類為「不可抗力或不可歸責事由」。而當中有些事由,有些根本就是很常見是「可歸責於政府」之事由造成計畫完工拖延,但在這裡,似乎不准開發商主張為不可抗力。言下之意,就是若相關政府單位審查期間一拖再拖,責任都是業者擔,業者必須為政府的拖延受過?甚至民眾抗爭與漁業權補償爭議,都是全權由甲方(政府)片面做認定,政府簡直包贏,這樣到底哪裡對等了?

作者說,也無怪乎,政府還是無法回應業者在新聞內的提出擔憂。(取自植根法律網)
作者說,也無怪乎,政府還是無法回應業者在新聞內的提出擔憂。(取自植根法律網

也無怪乎,政府還是無法回應業者在新聞內的提出擔憂:「業者坦言,『台灣本土銀行都說,花了那麼多心力找出降低風險的措施,最無法避免的問題卻出在政府契約上』。」因為政府契約,只想確保自己毫無風險,將風險全部轉嫁給開發商的乙方或與乙方有關係的下游廠商或銀行、保險業!

台電無法如期併網之責任歸屬:台電必勝規定

而陳立誠先生之《陳立誠觀點:重大內幕消息─台電評估棄綠電30%》一文中,也指出了,台電若無法如期完成併網,或就算完成,但因冬季海風強勁,是否會產生為了調度安全之棄風問題。

而針對這些問題,開發商也引用外國之規定指出,若國外輸配電公司無法如期完成併網,甚至,併網後,因系統安全之故而做出購電量減少(curtailment),法律中均有相配套之補償機制。

但針對各界的擔憂,經濟部竟然僅用下列的輕描淡寫加以回應:

「再生能源發展條例中已訂定爭端解決機制,可以透過調解釐清未按期程完工的原因,進而究責;他強調,若台電未按期程完工就要負賠償責任,」

針對業者最關切的,到底台電未如期完工,有沒有賠償責任的問題,經濟部官員顯然不熟悉自己主管法令與契約。更諷刺地,台電可不負擔任何責任的法源依據,還是經濟部賦予的!

在離岸風電開發法律風險中,人人聞之色變的,魔鬼藏在超級細節的「台電必勝規定」,就藏在《離岸風力發電規劃場址容量分配作業要點(訂定時間:中華民國107年1月18日)的第十八點的第五項》當中。簡單的意思就是,政府與開發商耗費了多少的勞力時間費用參與競標、遴選後所獲致的容量分配結果,只要台電雙手一攤說,我做不到,大家都要跟著改變。而經濟部就把這樣的生殺大權,交給了台電(「輸配電業得考量併接技術可行性、併網穩定性及電纜鋪設等情形,適度調整容量分配及分割結果。」)

這樣的霸王規定在那邊,台電就算想要賠,也不能賠。依據這一條規定,他根本不需要賠,若台電賠了,難道不會有圖利廠商的問題嗎?經濟部敢保證不追究台電相關人員的責任嗎?

此外,針對經濟部佯稱可以透過再生能源發展條例第十九條的爭端解決機制,達成「釐清未按期程完工的原因,進而究責」之目的,恐怕也是局長對此一制度的不瞭解與誤解!

過去這一套制度的運作實際過程中,大多是台電與業者雙方各執一詞,無法達成共識,大多無法順利調解成功。既然大家各執一詞,調解人又沒有相關深入調查的公權力,宣稱能「釐清未按期程完工的原因」恐怕言過其實。而這些調解案,最終進入司法程序過程,也大多是業者敗訴。故對於開發廠商來說,大多懼怕此一制度。既然此一制度連釐清事實都有困難,何以可以發生經濟部主張此一制度能夠「進而究責」之功能?至少,就過去之再生能源調解機制的運作實務上來說,沒有任何人因此而被追究任何責任也!

台電因調度安全的棄風:台電穩勝條款

針對台電在購售電契約範本,有提到萬一發生安全調度或相關情事下,所引發之棄風之狀況之處理。此一規定,也可說是,「台電穩勝條款」。

「第九條運轉與調度

如有因甲方或所屬台灣電力股份有限公司之執行安全調度、工作停電、電力系統發生事故或甲乙雙方設備檢修等因素需要,乙方應配合甲方要求停機或減載,其因而短少之電能躉售,乙方不得要求甲方補償

前項甲方或所屬台灣電力股份有限公司之要求停減供電能期間,乙方超出甲方要求所供應之電能,應於當期購電度數扣除,不計購電電費。」

而也因為這一條款,把所有的營運風險,轉嫁由「開發商及銀行」承擔!這也導致,台電必須取了,才需要付錢;沒有取電,就不用付錢之狀況(take and pay)。而取或不取的認定,甚至是由台電加以認定。

這跟國外的作法,如同業者指出,簡直就是兩個完全不同世界!依據國外相關法律,認為這種情況之發生,若讓開發商、銀行負擔,恐怕將讓計畫風險太高,無法發展,故會透過大數法則,由此時的收購義務者(即類似台電之角色,通常是輸電系統經營者)加以承擔後,轉嫁給全民負擔。

當然針對這一點,台電也再三表示,會依據電業法第八條之規定辦理。其表示

「台電回應,為了維護系統安全所設定的保護機制,世界各國皆有相關規範,無關所謂因綠電過多造成台電『棄電』。

台電也說,《電業法》第8條已明文規定:『…於確保電力系統安全穩定下,應優先併網、調度再生能源」,根本無「棄電」的可能。』

但顯然該條文並沒有抒解業者與銀行的疑慮。例如,優先調度、收購再生能源發電的前提,顯然是在「確保電力系統安全穩定下」,而前述合約當中的台電穩勝條款之「安全調度」,就是構成優先調度的例外!安全調度可以破優先調度!依據電業法第八條,台電還是依然可以合法地以安全調度為理由,棄風,不給任何補償!

彰化發展離岸風電外商投資預估投資總金額已達到新台幣1兆1,920億元,建置後每年營業稅將高達約38億元。(圖/彰化縣政府提供)
作者強調,台電還可以合法地以安全調度為理由,棄風,不給任何補償。(資料照,彰化縣政府提供)

也因此,若即便不發生前述輸配電工程延宕的狀況,所有線路都如期完工,但實際在調度過程,難免也會發生棄風之現象!特別是,在東北季風甚強的冬季。而在彰化地區,有這麼多家離岸風電開發商,到底發生棄風之狀況後,要先棄誰的風?以及後續的責任歸屬與風險問題?都是大爛仗。但顯然,政府並沒有回應,而是將這一個問題,丟給台電收拾殘局。其實恐怕是,經濟部在辦理再生能源發展條例第八條第三項業務時,有失職的疑慮?(「電業依本條例規定躉購再生能源電能,應與再生能源發電設備設置者簽訂契約,並報中央主管機關備查。」)

澎湖—雲林海纜,殷鑑不遠

而在再生能源圈子一旦提到電網問題,勢必都會想到這一個偉大卻一波三折的澎湖雲林海纜計畫。在2011年台電公司「第七輸變電計畫」投下 166億元興建連接台灣與澎湖兩地的海底電纜,原先希望讓澎湖地區供電更可靠、成本也可以降低。但該計畫,從2012年開始,面對當時為立委之李應元委員之質疑,以及後續雲林縣長李進勇之疑慮,導致工程進度嚴重落後。中間也面臨施工過程遭到漁船包圍施工等困境。(反海底電纜漁船包圍工程船)也由於施工嚴重落後,近期終於有消息提到預計在2020年方可完成送電。(海底電纜連接澎湖風電2020年可送回台灣

而此次離岸風電的輸電與海上變電站、陸上變電站工程之複雜,與牽涉之利害關係人,可說不亞於或更勝於2011年的澎湖雲林海纜計畫。而且在這些案子中,又面臨更多後續法規(海岸管理法、國土計畫法等)之挑戰。政府若只是一再地「不同事務,相同對待」地敷衍搪塞,恐怕將造成上岸最後一哩路 離岸風力電網併聯路迢迢之後果!九年一覺澎湖雲林海纜夢,猶未醒,到底離岸風電海纜夢,要花多少年呢?

對銀行融資放款的巨大風險

在前述經濟部包贏契約、台電必勝規定、台電穩勝條款下,開發商的權益與風險可說是毫無保障。要不然就是開發商自己負責的海上變電站及海底電纜,面臨漁民或民眾抗爭或相關國產化問題,而無法如期完成;要不然就是台電負責的陸上併聯的變電站,面臨民眾抗爭或相關問題,而無法順利併網;又或在冬天因東北季風過強、風力機組接近滿載運轉,原本看似對開發商有利之狀況,但卻發生輸電系統調度安全之問題,而台電必須棄風之狀況;又或,台電因輸配電系統施工不及,而啟動調整開發商容量之機制。

無論何種情況,均將影響開發商之權益甚大,勢必造成計畫開發最擔心的計畫延宕(project delay)或成本大增(cost overrun)之狀況!若開發商並未妥善處理這些風險,則這些風險將轉嫁給資金提供方,亦即銀行所負擔。畢竟這些離岸風電併網與棄風的議題,均將影響開發商的現金流,從而影響其償債能力,對銀行融資放款造成巨大風險!

*作者為國立清華大學科技法律研究所副教授

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