高銘志觀點:離岸風電遴選開發商就算「零國產化」也合法正當!

2019-09-06 05:50

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作者指出,離岸風電國產化恐難以執行。(資料照,顏麟宇攝)

作者指出,離岸風電國產化恐難以執行。(資料照,顏麟宇攝)

國產化難以執行的議題,再度浮出檯面

近期離岸風電最熱門的議題,無非是政府聲稱,以外國兩倍以上購電費率,可以非常划算地換到兆元離岸風電本土產業目標,慘遭廠商打臉。台灣廠商穩晉在五月中首先要求解除與風電大廠沃旭間的海底電纜合約,(風傳媒,與風電大廠沃旭首簽海纜佈設合約卻縮手 穩晉:投資額過高、人力培訓不及)此舉如同對於離岸風電國產化政策開了一槍。

繼之,開發商CIP在今年八月亦向經濟部提出調整國產化標準之訴求( 數位時代,離岸風電MIT帶動千億商機?開發商吐苦水:國產化遭逢大挑戰聯合新聞網,離岸風電國產化難度高CIP拋調整方案),而這兩槍,再加上前行政院長張善政在八月中邀請專家參與「目前在彰化進行的離岸風電工程,到底有沒有被外商當盤子坑殺五千億」之直播當中,討論到離岸風電是否有辦法切實國產化的議題。與談中,清華大學葉宗洸教授即提到,台電離岸風電採購流標衍生之風機國產化問題(參見下圖)。

清華大學葉宗洸教授在前行政院長張善政的直播中提到,台電離岸風電採購流標衍生之風機國產化問題。(資料來源:張善政臉書粉專)
清華大學葉宗洸教授在前行政院長張善政的直播中提到,台電離岸風電採購流標衍生之風機國產化問題。(資料來源:張善政臉書粉專)

離岸風電國產化議題又再次成為媒體焦點(風傳媒,離岸風機核心零組件3分之1國產化項目觸礁 產、官角力再度上演中央廣播電台,離岸風電開發商面臨3大挑戰 政府如何接招?)此一事態,似乎也影響到原先預計在今年八月底公布的風電區塊開發規劃,經濟部竟順延到年底公布。(ETtoday新聞雲,離岸風電三階段進度生變? 經長沈榮津:蒐集業者意見今年底預告草案

經濟部倉促推遴選,造成國產化重大瑕疵

開發商的理由言之鑿鑿,憑什麼要求開發商,必須說服外國設備商將專利技術移轉給台灣廠商?其實在去年中發生風場競標/遴選爭議時,就曾出現大量討論要求技術含金量較低的外國開發商,來協助台灣推動產業國產化的疑問。如,前立法委員帥化民先生曾在媒體上表示,過去在推動國防工業國產化時,投標單位必須為擁有技術的設備商,並在投標時,具體描述其技術移轉程度以及其他相關推動產業國產化的細節。若將此標準套用在離岸風電國產化上,在去年中遴選時,就應該強制要求開發商必須協同設備商共同投標,並在投標時,就必須提出具體的國產化項目,以及合作廠商等資訊。

過去多年來經濟部推動國產化皆採取相同作法,為何到去年突然刪去?筆者想到的可能原因,是因為離岸風電此一項目,在去年十一月的地方大選,被當作執政黨期中檢驗的重大項目,若還要開發商與設備商合作,將遴選計畫書寫的更具體,恐怕需要花上更多的時間,無法在即時在去年中確定,作為年底選舉政見宣傳之用!(雖然實際效果可說有限,甚至涉及離岸風電概念之地方縣市,幾乎全翻盤,如台中、雲林、彰化、高雄等)

開發商一窩蜂爭取「替代方案」

在今年中,沃旭提出「替代方案」,包括成立上千萬元的產業基金,協助供應商培訓電焊人才、輔導技術能力較不足的次級供應商;並提前在2021年來台設立機艙組裝廠之先例(數位時代,台灣最大離岸風場拍板投資,沃旭如何走過費率、國產化紛擾?)似乎可以做為後續其他開發商(CIP、中鋼、北陸能源(NPI)及玉山能源)產業關聯性報告之遵循方向。

而目前政府對於提出替代方案,看似相當強硬,實則可說甚為寬鬆,僅需說明無法達成的具體理由即可。(風傳媒,能源局官員則表示,國產化要求並非業者說做不到,就可直接改提替代方案,還是得說明無法達成的具體理由。)

經濟部遴選架構內,並不允許「替代方案」

台電離岸風場的合作廠商,若無法在第二階段國產化確定取得「發電機」之關鍵技術,恐怕會繼續流標下去。若是如此,台電可否被允許提出「替代方案」?為什麼不允許同樣是經遴選出的台電,提出任何「替代方案」,對於其他外商卻允許?

其實依據經濟部自己制訂的遴選規則,原先預計流程其實就是:

開發商取得遴選資格

→在一定期限內,提出產業關聯計畫送經濟部

→經濟部依規定審核後執行

(經濟部工業局離岸風力發電產業關聯執行方案審查作業要點)

→後續廠商若無法達成,即調降躉購費率。

若照此一規則,經濟部並不接受所謂的PlanB出現。畢竟當初(2017年底)政府開出比外國高二倍的購電費率,就是希望開發商照著下圖的時程安排,如實如期地幫忙台灣離岸風電產業推動國產化。這兩者間,顯然具備對價關係!

風力發電產業關聯項目及期程。(高銘志提供)
風力發電產業關聯項目及期程。(高銘志提供)

退萬步言,經濟部須對全民說明:「替代方案」與「產業關聯項目及期程」之等價性

台灣一度電,20年固定費率:5.5160 元、前10年6.27元;後10年4.14元。與全球行情有兩塊多的價差,政府原先的說詞是,這些資金將用於執行「產業關聯項目及期程」之所有項目,毫無例外。

故若開發商將有高達三分之一的項目無法滿足,甚至更高的比例無法達標時,開發商提出替代方案須經經濟部核准。此時,經濟部應對全民說明,原本要求的項目,現在換成替代方案的價值,為何可以取代原方案?故當經濟部依據遴選架構,無法說明替代方案與原方案間的等價關係時,這些替代方案不應被核准。

不過要證明這一點,談何容易?更不用提,經濟部大概會將這樣的負擔,轉嫁給開發商負擔,這對開發商而言肯定無法承受之重。舉例言之,若無法協助台灣廠商完成「發電機」國產化的關鍵技術項目,到底是相當於要產業基金提撥三千萬?五千萬?還是更高?這恐怕難以估量。

與周遭的傳統風力發電機相比,即便遭遇強力颱風,這台風力發電機依舊能在狂風暴雨中安穩發電。(圖/翻攝自 EMIRA,智慧機器人網提供)
若開發商無法讓台灣離岸風電產業推動國產化達標,(圖,經濟部須對全民說明:「替代方案」與「產業關聯項目及期程」之等價性。(示意圖/翻攝自 EMIRA,智慧機器人網提供)

開發商提的任何產業關聯執行方案,經濟部均需照單全收

讀者一路閱讀至此,可能會納悶,本篇文章標題與內容不符吧?至此都是開發商處處受制於經濟部遴選架構,到底哪裡有法律制高點了?

其實回到經濟部遴選架構的最上位規範-「離岸風力發電規劃場址容量分配作業要點」觀察,會發現其實開發商無論提什麼樣的產業關聯執行方案,經濟部都必須接受!

從下表所列之條文,明顯無法導出經濟部對於產業關聯執行方案有審查權:

從文義解釋上,無論如何,「提出」與「意見函」的立法文字,都無法得出有「授權工業局審查」或「工業局有審查權」之意涵。

從歷史解釋上,原本在2017年下半年之早期規劃,是要求產業關連執行方案必須在遴選程序進行時一併審查,但由於擔憂系爭強制國產化之規定,恐引發違反國際經貿法之規定,故改為由開發商自行承諾。自行承諾的意思,就是承諾多少做多少,怎麼會變成可以強迫呢?

工業局可否拒絕提供意見函?

詎料經濟部工業局擅自擴權,賦予自身審查權(參見:經濟部工業局離岸風力發電產業關聯執行方案審查作業要點,中華民國107年11月16日),該審查作業要點,恐因欠缺上位法律授權(亦即,《離岸風力發電規劃場址容量分配作業要點》並未授權工業局可以有審查權)違反法律保留原則;甚至有抵觸上位規範而無效之疑慮。故對開發商來說,只要「提出具體產業關聯執行方案、佐證資料」就任務達成,工業局只能針對這樣的資訊,提供自己的意見(comment)、諮詢意見或建議而已!

若工業局想要刻意刁難開發商,也非無計可施。蓋依據遴選行政契約書,開發商必須在特定時點前,提出「工業局意見函」(「第六條乙方承諾事項依乙方承諾完工併聯時程(中華民國 OOO 年 OO 月 OO 日完工併聯), 於中華民國 OOO 年 OO 月 OO 日前,提出具體產業關聯方案、佐證資料及工業局意見函。」),故工業局是否可針對『國產化不足』的產業關聯執行方案,『拖延』甚至『拒絕』提出意見書?(此時,甚至開發商還不能主張這是不可抗力,畢竟依據系爭契約,「不可抗力或不可歸責事由不包含:3.乙方[開發商]為取得電業執照或為履行本契約下之義務,依法令應備之文件而未取得者,」(遴選行政契約第十二條))

雖然從法律上,工業局是可以透過這一個契約書之發放來制衡開發商,但這樣透過一個小小「工業局意見函」的方式,來杯葛離岸風電開發之投資?甚至拖延相關計畫進行?到底是開發商吃虧還是政府慘敗?甚至,未來若當真走到司法訴訟途徑,政府在法律面上也未必站得住腳。

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若工業局想要刻意刁難開發商,也非無計可施,但未來若當真走到司法訴訟途徑,政府在法律面上也未必站得住腳。(高銘志提供)

開發商立於法律制高點

「法律歸法律,政治歸政治」。筆者自始至終都支持離岸風電發展,但是應該在法制完備的基礎上。本文僅就經濟部自行設計的遴選規範架構探討「離岸風電開發商是否有必要提出讓工業局滿意的國產化計畫」的議題。

若如同經濟部在今年一月底再生能源費率審定會公布時,曾文生次長表示,今年的5.5或6.2的費率,並「沒有直接把國產化成本算進來」。這顯然是提供開發商一個重要新事證,足以證明經濟部調整後的費率,係反映下列離岸風電在台灣的特有高額成本與風險:

「台灣欠缺長期風場評估」、

「台灣潛力場址之劃分,欠缺部會整合與長期資料之風險」

「兩岸關係導致無法使用中國製船舶或相關零組件之成本」、

「彰化、雲林地區海域打樁施工的作業風險」、

「離岸距離較遠的營運成本」、

「欠缺法制基礎僅有行政規則之法律風險」、

「負擔海上變電站與併聯海纜之成本與作業風險」、

「後續環差後面臨環保團體抗爭與興訟之風險」

「政治風險」等…

經濟部次長曾文生曾表示,今年的5.5或6.2的費率,並「沒有直接把國產化成本算進來」,這顯然是提供開發商一個重要新事證,足以證明經濟部調整後的費率,反映離岸風電在台灣的特有高額成本與風險。(高銘志提供)
經濟部次長曾文生的發言,足以證明經濟部調整後的費率,係反映離岸風電在台灣的特有高額成本與風險。(高銘志提供)

2018年公告費率含有國產化因素:不代表2017年、2019年的費率也有

大家也都知道從2017年以前的離岸風電躉購費率,均不含有國產化因素;真正出現國產化的考量,是在2017年中,故僅有2018年躉購費率含有國產化成分;但既然,2019年初制訂的2019年離岸風電躉購費率,又回到不直接含有國產化,或從未「精算」國產化因素。顯然,政府只是期許開發商轉為自主提出,多多益善而已。

台灣這麼多特有風險,價格多一倍,不為過吧!今年的新費率中,並未包含「國產化成本」。必須包含強制國產化清單的「產業關聯執行方案」,是2018年才存在,顯係2018年(中華民國一百零七年度再生能源電能躉購費率及其計算公式)的歷史遺跡!在2019年的費率(中華民國一百零八年度再生能源電能躉購費率及其計算公式)中,已經失所附麗,自然在解釋相關法規時,需一併納入思考。

*作者為國立清華大學科技法律研究所副教授。

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