楊智傑觀點：總統行政院長自創絕對否決權─尼泊爾、印度、台灣憲政爭議比一比

各國憲法一般規定，國會通過法律後，仍須由總統或國家元首正式批准或公布。如果總統不同意國會通過的法案，憲法有時會賦予總統將法案退回國會重新審議的權力，這種制度有時也被稱為暫時否決權（veto）。然而，如果國會再次通過該法案，總統通常即負有批准或公布法律的義務。

但如果總統在此之後仍然拒絕行動，應該如何處理？或者，總統既不將法案退回國會，也不作成任何決定，只是持續不作為，又會產生什麼樣的憲政問題？

近年來，尼泊爾、印度與台灣都先後出現了類似的爭議。尼泊爾的爭議發生於2022年至2023年間，印度的相關爭議則從2020年延續至2025年，台灣自2025年底開始也出現總統拒絕公布國會通過法律的問題，而且迄今尚未解決。

2022年，尼泊爾國會通過《公民法》（Citizenship Act）修正案，並將法案送交總統班達里（Bidhya Devi Bhandari）批准。班達里總統不同意該法案，因此依憲法將法案退回國會重新審議。國會重新審議後，再次通過相同法案。依照尼泊爾憲法，國會再次通過法案後，總統必須在十五日內予以批准。

然而，班達里總統並未依憲法完成批准程序，而是讓十五日期限經過，未採取任何行動。此舉立即引發憲政爭議，並有人向尼泊爾最高法院提起訴訟。不過，在法院最終解決爭議之前，班達里總統已於2023年任期屆滿。

新任總統鮑德爾（Ram Chandra Paudel）上任後，在新政府的請求下，批准了前任總統任內未予批准的法案。此舉隨即產生另一個法律問題：前任總統已經拒絕完成批准程序，新任總統是否仍然可以批准同一法案？

此一問題再次進入最高法院。最終，法院認為，法案並不會因前任總統未採取行動而當然失效。因此，新任總統仍然可以繼續完成憲法所要求的程序。透過新任總統的批准以及最高法院的介入，尼泊爾的憲政爭議最終告一段落。

印度近年最重要的相關爭議，是2025年的State of Tamil Nadu v. Governor of Tamil Nadu一案。2020年至2023年間，泰米爾納德邦議會陸續通過多項法案，並送交邦長批准。然而，對其中許多法案，邦長長時間未作成任何決定。因此，泰米爾納德邦政府於2023年向印度最高法院提起訴訟，主張邦長長期拖延處理法案，已經妨礙民選邦政府及邦議會的正常運作。

最高法院介入後，邦長才開始處理這些長期擱置的法案。其中有十項法案，邦長僅表示「不予同意」（withhold assent），卻沒有要求邦議會重新審議。儘管如此，邦議會仍自行重新審議，並再次通過這些法案。然而，邦議會再次通過後，邦長仍然沒有給予同意，反而將法案送交印度總統處理。 （相關報導： 夏珍專欄：一百天後，如果卓榮泰不辭職… ｜ 更多文章 ）

2025年4月，印度最高法院兩人合議庭判決認為，邦長收到法案後，必須依憲法第200條所規定的三種程序之一處理，不能將單純的「不予同意」變成一種最終否決權。此外，兩人合議庭認為，如果邦長已將法案退回，而邦議會重新審議並再次通過，邦長就不能再藉由將法案送交總統的方式繼續阻擋法案。

其後，印度最高法院五人合議庭以諮詢意見方式回答該案之憲法問題。五人合議庭同意先前兩人合議庭的一部分見解：邦長第一次收到法案時，只能依照憲法所提供的幾種方式處理，不能自行創設憲法所沒有的新選項。不過，對於邦議會重新審議並再次通過法案之後的程序，則與先前兩人合議庭採取不同看法。五人合議庭認為，即使邦議會已經再次通過法案，邦長仍然可能將法案保留，送交印度總統考慮。

印度案例至少呈現兩個值得注意的重點。一，邦長必須遵守憲法所設計的程序，不能藉由自己的不作為或自行創造新的程序選項，而取得憲法原本沒有賦予的否決權。二，儘管邦政府、邦議會與邦長之間存在嚴重的政治衝突，爭議最終仍然透過最高法院的介入而獲得某種程度的解決。

台灣的情形與尼泊爾及印度各邦有所不同。台灣並非典型的議會內閣制國家，總統由人民直接選舉，一般被歸類為半總統制國家。總統可以直接任命行政院院長，因此在實際政治運作上，總統本身也是極為重要的政治領導者。

自2024年以來，反對黨掌握立法院多數席次，總統與國會多數之間因此產生嚴重的政治衝突。執政黨所支持的人事提名、預算案與法案，屢屢無法在國會順利通過，其中也包括憲法法庭大法官的人事提名。

2025年底，立法院通過《財政收支劃分法》修正案，將部分中央政府財政收入移轉給地方政府。行政部門強烈反對該項修法。行政院院長在總統同意下，依法請求立法院覆議。然而，立法院表決後仍維持原來的決定。覆議失敗後，總統拒絕公布法律。此後，總統甚至不使用覆議直接選擇不公布法律。截至目前為止，已有八項立法院通過的法律尚未由總統公布。

總統所提出的理由是，依照憲法規定，總統公布法律時需要行政院院長副署。既然行政院院長拒絕副署，總統便宣稱自己無法公布法律。

然而，原始憲法之設計，副署制度是用來制衡不具直接行政權的總統。台灣經過多次修憲之後，總統可直接挑選並任命行政院長。尤其當行政院長與總統屬同一政黨時，行政院長通常依照總統的指示行事。

在這樣的制度背景下，將行政院院長拒絕副署作為總統拒絕公布法律的理由，很難令人信服。依筆者之見，這項理由實際上更像是拒絕公布法律的一項藉口。

政府同時主張，上述立法院通過的部分法案違反憲法，並已試圖將相關問題提交憲法法庭審理。然而，台灣目前又面臨另一項憲政問題。由於總統與國會之間的政治衝突，多名憲法法庭大法官職位持續懸缺。目前憲法法庭只能在有限範圍內運作。截至目前為止，憲法法庭尚未受理《財政收支劃分法》的釋憲案，看起來總統也不想與反對黨妥協補足大法官缺額。導致形成現在的死結。

簡單比較尼泊爾、印度與台灣的狀況。 （相關報導： 夏珍專欄：一百天後，如果卓榮泰不辭職… ｜ 更多文章 ）

尼泊爾與印度各邦都採取議會內閣制。尼泊爾總統以及印度各邦邦長，原則上都不是日常政治衝突的主要領導者。當然，總統或邦長仍然可能具有政黨背景，也可能有自己的政治立場與政策偏好。他們有時可能反對民選國會或邦議會所通過的法律。然而，依照其憲政角色，他們原則上仍保持相對中立與克制。因此，當最高法院介入相關爭議之後，總統或邦長通常也被期待尊重法院的判決。司法判決因而具有終結政治爭議、重新確立憲政程序的可能。

台灣則代表另一種類型。台灣採取半總統制，總統由人民直接選舉，同時也是重要的政治領導者。當反對黨掌握國會多數時，總統本身即直接參與與國會多數之間的政治對抗。因此，目前總統拒絕公布立法院通過的法律，就是這場政治對抗的一部分。

此外，這場政治對抗同時也影響到憲法法庭的正常運作。而從目前情況來看，總統似乎沒有想積極尋求恢復憲法法庭的正常運作，憲法法庭也不想介入此紛爭。在這種情況下，暫時找不到有效打破僵局的方法。

9/15是國際民主日，我們可思考此發展的民主意義。整體而言，台灣仍然是一個民主社會，政治爭議可以公開討論，不同政治立場也可以自由辯論。這些都是民主制度的重要基礎。然而，民主政治也包括各憲政機關依照憲法所設定的程序行使權力。

各國發生總統公布法律爭議，都認為只能依憲法規定處理，不能在憲法明文規定的制衡機制之外，另外創造出一種總統的絕對否決權。台灣能夠從其他國家的經驗與最高法院/憲法法院的論述，獲得一些啟發，例如尼泊爾與印度的經驗。依筆者之見，台灣的現況，不僅違反憲法，也與民主原則牴觸。

（2026年9月15日國際民主日，筆者受邀參與印度一場因民主日而舉辦的小型線上研討會，挑選報告印度與台灣近年的共同民主議題。此文為筆者將英文講稿改寫成中文潤飾而成。） （相關報導： 夏珍專欄：一百天後，如果卓榮泰不辭職… ｜ 更多文章 ）

＊作者為國立雲林科技大學科技法律所教授。