劉昌坪專欄:都更2.0版夠了嗎(上)?

2019-01-16 07:10

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作者認為,都更不僅是涉及不同專業領域的複雜整合程序,更是一個與時間賽跑的程序,因為時間越久,不可預測和難以掌握的因素就越多,風險也因此越高,不僅因應風險的成本會提高,欠缺「穩定性」更是都更案的大忌。圖為斯文里三期整宅的外觀。(資料照,蘇仲泓攝))

作者認為,都更不僅是涉及不同專業領域的複雜整合程序,更是一個與時間賽跑的程序,因為時間越久,不可預測和難以掌握的因素就越多,風險也因此越高,不僅因應風險的成本會提高,欠缺「穩定性」更是都更案的大忌。圖為斯文里三期整宅的外觀。(資料照,蘇仲泓攝))

自102年4月26日釋字709號解釋公布後,歷經五年多的折衝協調,立法院終於在去年12月28日通過「都市更新條例修正草案」,雖然時間上未盡符合大法官在解釋文中的期待(應於解釋公布之日起一年內檢討修正),但跨出這重要的一步,仍然值得高度肯定。

本次修法的一個重點,也就是俗稱的「民眾權益維護3+1」。其中「3」指的是「連結都市計畫」、「有爭議舉辦聽證」、「強化都更審議」,「1」指的是「建立協商平台」。不過,「3+1」機制是不是足以保障涉及都更案件的全體民眾權益,恐怕仍有從不同角度討論的空間,因為都更程序的設計不僅與如何保障不同意戶的財產權及居住、遷徙自由有關,現實上也必須面臨建築物結構不斷老化、防災抗震能力不足、生活環境劣化,因此同時涉及了與人民生命、身體及財產權有關的「居住安全」,以及如老年人、身心障礙者等可以享有適宜居住環境的權利,因此,自然也應該適當保障同意都更的民眾可透過自組更新會,或選擇由實施者協助辦理都更之權利。

回到本次修法內容而言,依「都市計畫法」規定,都市計畫應依據現在及以往情形,並預計二十五年內之發展情形訂定之,而「舊市區更新」原本就是都市計畫中的重要一環(即舊有建築物密集,畸零破舊,有礙觀瞻,影響公共安全,必須拆除重建,就地整建或特別加以維護),「都市計畫法」亦特別針對舊市區更新設有專章加以規範(參照「都市計畫法」第六章規定)。正是因為「都市計畫法」與「都市更新條例」的關係,猶如普通法與特別法,所以本次修法特別加強「都市更新」與「都市計畫」的連結,要求更新地區劃定或變更,涉及都市計畫主要計畫或細部計畫之擬定或變更者,應循都市計畫法規定程序辦理,此於法理上確實有相當之必要性及正當性。

《都更條例》修正案將協議合建也視為都更的一部分,同樣可以享有都更容積獎勵。(郭晉瑋攝)
《都更條例》修正案將協議合建也視為都更的一部分,同樣可以享有都更容積獎勵。(郭晉瑋攝)

長期以來,實務均認為都市計畫的定期通盤檢討,性質是屬於法規命令,而非行政處分,所以當事人不得對之提起行政救濟(參照釋字156號解釋)。此種認定標準早已被學者認為並不妥當,因為無論是定期通盤檢討或個別變更,差別僅在於都市計畫變更的「原因」不同,人民權益若確實因都市計畫變更而受有損害,為何要以此一標準硬性區分當事人可否救濟?到了釋字742號解釋(105年12月9日公布),大法官亦正式作成補充解釋,認為即使是都市計畫的定期通盤檢討,如果其中有具體項目直接限制一定區域內特定人,或可得確定多數人之權益或增加其負擔者,基於有權利即有救濟的憲法原則,即應讓當事人可就該部分提起訴願或行政訴訟,始符合憲法第16條保障人民訴願與訴訟權之意旨。

在上週五最新公布的釋字774號解釋中,大法官更進一步再就釋字156號解釋為補充解釋,以後縱使是都市計畫個別變更「範圍外」的人民,如因都市計畫的個別變更,以致權利或法律上利益受有侵害,大法官認為基於相同之法理,亦應准許當事人可提起行政救濟,方符合憲法保障人民訴訟權之意旨。如以該解釋的原因案件為例,聲請人剛好就是變更計畫「範圍外」毗鄰的公寓大廈管理委員會及住戶,主張住家的公寓大廈因為緊鄰變更計畫範圍,與醫療院區大樓相距只有1.5公尺,而系爭變更計畫涉及「容積率」、「停車空間」及「建築基地退縮距離」等事項,影響其法律上之權益,因此提起行政救濟。

然而,不管是都市計畫的主要計畫或細部計畫,依「都市計畫法」第18條、19條、21條及23條規定,審議決定的法定程序主要是徵求有關縣(市)(局)政府及鄉、鎮、縣轄市公所的意見,以及辦理公展三十天和舉行說明會,雖然人民或團體可在公展期間以書面提出意見,但也僅是供都市計畫委員會審議之「參考」,委員會於作成決定時,並無必須附理由逐一答覆之法定義務。

我國的都市計畫法雖歷經多次修正,但制度設計與大法官解釋晚近所發展出的「正當行政程序」概念,仍有相當的落差。一個可以對照的情形是,當都更案件發生爭議時,法律要求必須強制聽證,但在都市計畫審議階段,其影響層面並不亞於「都市更新事業計畫」的個案核定,但發生爭議時卻無須辦理聽證。雖然,依「行政程序法」第107條及155條規定,無論是「行政處分」或「法規命令」,行政機關都可依「職權」舉行聽證,但實務上卻甚少發生此種情形,如果依據釋字709號解釋對於正當行政程序的重視,現行都市計畫的審議方式是否符合正當行政程序的要求?恐怕仍有商榷之餘地。

都更不僅是涉及不同專業領域的複雜整合程序,更是一個與時間賽跑的程序,因為時間越久,不可預測和難以掌握的因素就越多,風險也因此越高,不僅因應風險的成本會提高,欠缺「穩定性」更是都更案的大忌,因為,無論是「全球或國內總體經濟環境」、「民眾參與都更的意願強弱」、「建物規劃與市場需求」,乃至於「實施者的財務狀況」,都可能因為時間流逝而改變。

20180802-總統蔡英文出席「國家住宅及都市更新中心成立揭牌暨開幕活動」。(總統府提供)
20180802-總統蔡英文出席「國家住宅及都市更新中心成立揭牌暨開幕活動」。(總統府提供)

就「強化都更審議」而言,民眾如對於核定計畫有異議,雖可以提起行政救濟,但核定計畫的性質是屬於行政處分,我國對於撤銷行政處分的法定救濟程序,乃是採取「訴願前置主義」,也就是非經合法的訴願程序,當事人不得提起行政訴訟,而訴願案件視案情繁簡,審理時至少需耗費三至五個月不等。縱使經過聽證程序作成的行政處分,可以免除訴願程序(參照行政程序法第109條規定),但是高等與最高行政法院二個審級,所花費的時間大約也要一年至一年半左右,而且還不包含原判決遭最高行政法院廢棄發回重新審理的情形。更何況,當事人所主張的違法情形,已不限於都更審議委員會的決定,還包含都市計畫委員會的決定,因現行法律對於都市計畫的審議決定並未採取「強制聽證」程序,所以也不能免除訴願程序。因此,即便就反對都更的當事人而言,恐怕都未必是「及時」的權利救濟。

此外,都更案件整合不易,短的三至五年,有的案件甚至長達十年以上,如果原處分遭撤銷,都更程序依法將回復至尚未核定的狀態,此時因時間經過所導致的各種事實狀況變更,都與該都更案能否繼續進行息息相關,所以若是從同意都更民眾和實施者的角度而言,解決爭議的時間成本,本身就是「難以承受之重」。

本次修法強調的「建立協商平台」,可以協商的項目包括拆除或遷移的期日、方式、安置或其他拆遷相關事項,主要目的是希望提供不同意戶更多一層的程序保障,並解決或降低拆遷時的爭議,立意良善,值得肯定。但是,如果能在都更初期先建立法定諮詢及協商機制,由政府設立常態的專責機構,或委任第三公正單位,提供不同意戶必要的協助,包括提供法律、會計、建築、估價、信託等各種領域的專業資訊,以消除不同意戶對於都更的不信任,或是專業能力及資訊上的不對稱,也許可以自始即避免爭議的產生。

如果爭議經過此一程序仍然無法解決,當然不能剝奪不同意戶的行政救濟權利,但此時即應慎重思考,應否如同設立勞動法庭或專股一般,透過分工及審理經驗的持續累積,建立穩定而可預測的法律見解,再加上配套的密集審理流程及專家參與,讓每一個爭議案件都能在最短的時間內,獲得具有公信力的最終司法裁決,如此才能同時保障不同意戶、同意戶和實施者的權益。但本次修法並未考量解決都更爭議案件相當重要的「及時性」,僅新增「無資力者之法律扶助或訴訟救助」,而未就「防止爭議發生」以及「迅速解決紛爭」一併綜合考量,並在程序上另為適當合理之設計,實甚為可惜(未完待續)。

*作者為理律法律事務所律師(本文不代表事務所立場)

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