劉昌坪專欄:你的土地不是你的土地

2019-03-27 07:00

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圖為中華民國未徵收未補償私有公共設施保留地全國地主自救會抗議活動。 (資料照,陳明仁攝)

圖為中華民國未徵收未補償私有公共設施保留地全國地主自救會抗議活動。 (資料照,陳明仁攝)

關於媒體近日報導公共設施保留地歸還予私人地主的問題,除了高雄市長韓國瑜日前公開表示應儘速「還地於民」,桃園市政府在2年前也已經完成全市30個都市計畫區的調查研究,今年3月份經過審查後,7個以南桃園為主的都市計畫區,將透過市地重劃的方式還地於民,以解決私有土地被編列為公共設保留地後,導致土地使用收益權能嚴重受限制之問題。

回首超過一甲子的歲月,關於都市計畫公共設施保留地的取得期限,於民國(下同)28年6月8日制定公布的「都市計畫法」中並無明文規定,至53年修法時,「都市計畫法」方增訂第49條規定:「公共設施保留地徵收之期間,不得超過五年,逾期不徵收,視為撤銷;但有特殊情形,經上級政府之核准得延長之,其延長期間,至多五年。」換言之,公共設施保留地的取得時間最長應為10年。但是到了62年時,政府又再度修法,規定公共設施保留地,在62年修正前尚未取得者,應自修正公布之日起十年內取得之,但有特殊情形,並經上級政府核准,仍可再延長五年期間。不過,因為各地方政府未能落實法律所明定的期限要求,77年修法時,遂直接刪除公共設施保留地的取得期限規定,以致公共設施保留地的取得期限,在法律上一直處於真空狀態。

私人土地被劃設為公共設施保留地後,當事人雖然仍保有所有權,並可將土地作為「花棚」、「養魚池」、「小型游泳池」、「運動設施」、「停車場」等臨時建築使用(參見「都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法」第4條規定),但仍不得為妨礙指定目的之使用(參照「都市計畫法」第51條規定),不僅使土地所有權人的使用收益權能遭受限制,土地價值也因為無法撤銷使用管制而大幅減少。根據內政部統計,截至100年時,我國的都市計畫公共設施保留地未徵收面積,業已高達2萬5千多公頃,如果辦理徵收,需高達約新臺幣7兆元的經費,以致各級政府根本不願意積極面對此一燙手山芋,導致許多公共設施保留地長達數十年一直處於未被徵收,卻無限期「被保留」的狀態。

20190317-鴻海集團總裁郭台銘今(17)日與高雄市長韓國瑜簽訂合作備忘錄,韓國瑜致詞感謝鴻海投資。(截圖自鴻海集團youtube)
高雄市長韓國瑜說要將公共設施保留地儘速還地於人民。(視頻截圖)

人民的財產權受憲法所保障,所以即便是合法的公權力行使,倘若對於財產權的限制程度,已經逾越個人所應忍受的社會責任,國家仍應給予當事人合理的補償,例如「行政執行法」第41條、「災害防救法」第33條、「文化資產保存法」第20條、「大眾捷運法」第19條、「警察職權行使法」第31條均設有相關明文規定。此外,大法官也曾在釋字400號、440號、465號、557號、564號、580號解釋中,針對雖然不是土地徵收,但仍然造成人民財產權的特別犧牲,闡釋國家應給予當事人合理補償之憲法法理。

私有土地被劃為公共設施保留地的當事人,在數十年來均未獲得補償下,許多均曾向法院請求救濟,儘管實務上確實曾有「損失補償可類推適用」之案例,例如最高行政法院98年度判字第1449號判決即曾指出,依「災害防救法」相關規定,經濟部既為水災災害防救業務的主管機關,對於災害防救工作負有職權,則其由所屬機關為執行災害防救業務而成立的防洪指揮中心,如果因為預防災害的必要,而採取強制措施造成人民財產遭受損失時,「災害防救法」對於各主管機關所為災害防救措施漏未設有補償規定,自應類推適用同法之相關規定,方符合「災害防救法」的立法本意。不過整體而言,儘管有許多學者從比較法或是憲法法理提出不同意見,但實務上對於公共設施保留地的損失補償問題,仍多採取「無法律即無補償」的認定標準,以致問題最終仍回到立法者的身上。

桃園市長鄭文燦認為,贏的策略或許很多,「但是不團結的民進黨是沒有機會的。」(郭晉瑋攝)
桃園市政府也將透過都市計畫還地於民。圖為桃園市長鄭文燦。(郭晉瑋攝)

就法理而言,都市計畫乃是對於都市進行整體的規劃設計,但「都市計畫法」第5條明定:「都市計畫應依據現在及既往情況,並預計二十五年內之發展定之。」無論是公共設施用地的「指定」或「保留」,都是都市計畫的一環,都市計畫的設計尚且以二十五年為上限,何以公共設施保留地卻可無限期保留?此種漫無限制的法律真空狀態,在法理和體系解釋上都難以找到足夠的正當性。

大法官過去雖曾作成釋字336號解釋,認為「都市計畫法」未規定公共設施保留地的取得期限並不違憲,但大法官仍然在解釋理由書中特別提醒,土地所有權人之不利益,將隨「時間之延長而遞增」,如今距離該號解釋作成已將近30年了,數十年所持續遞增的不利益,少則數十萬元,多則超過數千萬元,事實情狀早已脫離釋字336號解釋作成時的時空背景。

無獨有偶,大法官日前針對都市計畫法的救濟問題,本於「有權利即有救濟」的憲法原則,以及財產權不是只有經濟價值,尚涉及人民所賴以維繫個人生存及自由發展人格之生活資源,基於「實現個人自由、發展人格及維護尊嚴」的憲法理念,陸續透過釋字742號774號解釋,放寬早期嚴格限制人民對都市計畫尋求救濟的釋字156號解釋。此外,大法官日前亦認定「刑事訴訟法」第33條第2項(釋字762號解釋),以及「土地法」第219條第1項規定(釋字763號解釋),因欠缺應有之規定,對於人民權利保障明顯不足,而宣告相關法律違憲。現行「都市計畫法」刻意不規定公共設施保留地的取得期限,導致人民財產權可以無止境的受限制,此種立法方式如果不積極改正,能否符合比例原則禁止過度之要求?實令人高度懷疑。

*作者為理律法律事務所律師。本文不代表事務所立場。

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