劉昌坪專欄:都更2.0版夠了嗎(下)?

2019-01-23 07:00

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圖為台北大同區「斯文里三期」的居民等了20多年,終於等到了都更。(台北市政府提供)

圖為台北大同區「斯文里三期」的居民等了20多年,終於等到了都更。(台北市政府提供)

事實上,司法院自釋字742號解釋公布後,即已著手進行「行政訴訟法」的修法準備,並參酌德國行政法院法第47條規定,於行政訴訟法第二編第一審程序,增訂第五章「都市計畫審查程序」,明定新法施行後發布的都市計畫,不再適用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定,並一併規定相關配套程序。考量大法官針對都市計畫爭議案件又公布最新的釋字774號解釋,以及基於都市更新爭議案件必須兼顧解決紛爭的及時性,以及本次修法的重點之一即在於加強都市更新與都市計畫間的關連性,因此,如何提供可以滿足解決都更爭議案件需求的行政救濟程序,實應作為行政訴訟法日後修法時之考量重點。

劉昌坪專欄:都更2.0版夠了嗎(上)?

無論是公辦或民辦都更,都市更新的出發點均非係使不動產或個人財富增值,而是基於包括為了因應人口結構逐漸高齡化,而對於居住需求的改變,強化都市的防災功能、改善都市發展過程中因未事先妥善規劃所導致的人行空間、停車空間、綠地開放空間的嚴重不足,以及避免發生擴張式的都市蔓延(即當一個都市中心區的土地越來越稀少且昂貴,無法透過法定機制加以更新,而必須向外圍尋求相對便宜的可開發土地時,市中心就會逐漸空洞化;另一方面,新土地的開發必須投入大量基礎設施的興建與維護費用,一旦稅收趕不上建設支出,將導致國家財政不斷惡化)等等基於諸多公共利益之考量。

根據內政部不動產資訊平臺105年第4季的統計資料,全國住宅屋齡30年以上的老屋約為384萬戶,10年後,屋齡30年以上的老屋將增加到597萬戶,20年後更將高達740萬戶。姑且不論大有為的萬能政府是否就是最好的政府,現實狀況是都市更新涉及數以百萬計的老屋所有權人整合,包含土地、建物產權、違建、佔用等複雜問題,都需要花費許多人力、物力和時間進行整合,所需要耗費的成本巨大到難以估計,所以政府實在不可能有足夠的財力、人力來辦理所有地區的都市更新,這也正是為什麼在公辦都更以外,仍然需要透過合理的容積、租稅等獎勵方式,鼓勵民眾自組更新會,或透過專業的實施者協助,以公私協力的方式共同辦理都市更新。

《都更條例》修正案將協議合建也視為都更的一部分,同樣可以享有都更容積獎勵。(郭晉瑋攝)
未來都更要強化與都市計畫的關連性(郭晉瑋攝)

如果以時間點為分水嶺,88年發生921地震前,我國的耐震法規完整性和嚴密程度都相對較低,建築物的耐震係數亦普遍偏低。921地震後,例如於91年訂定、92年1月1日施行的「混凝土結構設計規範」,對混凝土建築構造物即有更完整的規範,內政部營建署於94年12月21日全面修訂「建築物耐震設計規範及解說」,並陸續增訂「盆地效應」、「土壤液化評估」等細節,也讓我國的耐震法規更加完備。如果政府有能力全面針對耐震力不足的老屋辦理公辦都更,那麼在經過嚴謹的法定程序後,最後核定計畫的行政處分一旦生效,倘若遇到拒絕配合的住戶,自然是由政府行使公權力負責拆除,否則公辦都更程序如何繼續進行?所以,除非法制上根本否定公私協力的選項,把都更全部交由政府以公辦都更的方式辦理,否則依法拆除舊有建築物讓都更可以順利進行,本來就是政府應盡的責任,又何來「代拆」是以公權力協助侵害人權之說?

在文林苑事件後,社會大眾往往認為實施者是都更的最大獲利者,但正如同實務見解所指出,整合都市更新的建商,必須先行投入大量的時間與費用,只要在繁瑣的流程中有任何一個環節出錯,都將導致都更案件無法繼續執行,以致先前投入的成本全然落空而無法回收,所以必須承擔龐大的風險(參照臺北地方法院101年度訴字第3971號判決)。因此,若認為實施者都是在合理利潤以外,不斷欺負住戶的吸血鬼,就像是不問原因,一概把不意戶看成是獅子大開口,只是要更多錢的釘子戶一樣,對於都市更新長遠的良性發展,都會造成極大的傷害。

20140315-各界聲援文林苑王家人,王家人。(余志偉攝)
2014年各界聲援文林苑王家人。(資料照余志偉攝)

以著名的永春都更案為例,為了化解雙方的歧見,臺北市政府特別組成了專案小組,納入了包含財務背景等各種領域的專家學者和實務人士,共同協助實施者與不同意戶進行溝通協調,前後共召開多次會議,並曾親訪、電訪不同意戶高達三十餘次,在公權力積極協助和全國矚目下,實難以想像實施者還能以專業能力或經驗不對等的優勢地位欺壓不同意戶。如果政府無法讓有意願參與都更的民眾,都能充分瞭解都更的實際運作情形,那麼再多的良法美意最終都會因為欠缺都更成功的關鍵,即讓當事人立於「彼此信任」的基礎上,而淪為空談。

本次修法確實化解了都更條例被宣告違憲後的真空狀態,但仍然存有下列問題應進一步思考。舉例而言,本次修法已放寬都更融資建築設計,可不受「銀行法」72-2條的百分之三十限制,但對於民眾及實施者而言,透過信託機制可以將住戶的不動產及實施者的資金,交由信託銀行專案管理,不僅可確保土地所有權人之土地於更新過程中不被其他因素查封、假處分,亦可確保實施者的資金按時到位並專款專用,因此,如何在都更法制上讓信託制度更充分發揮功能,亦值得再深入思考。

20180213-台北市都更處-永春都更案新建工程復工儀式,等了十八年,工地正後方為不同意戶的公寓樓層,右棟為捷運共構的大樓 。(陳明仁攝)
永春都更案新建工程復工儀式,等了十八年,工地正後方為不同意戶的公寓樓層,右棟為捷運共構的大樓 。(資料照,陳明仁攝)

都更能否順利整合往往與民眾權益相關的獎勵項目及額度多寡有關(因為涉及更新後可分配的房屋面積和車位),但上開事項必須等到都市更新事業計畫審議通過後,才能真正拍版定案。一旦事業計畫的審議結果與原本的預期結果有落差,就會產生相當大的爭議。本次修法後,只要分配比率減少或分配價值比率減少,即可撤銷同意書,將形成一個非常嚴重的後果,也就是那怕只少一萬元,形式上也是減少,如果因此導致同意書遭撤銷,則都更程序的穩定性將蕩然無存。如果是為了保障參與都更民眾的權益,合理的方式應該是參考危老條例的相關獎勵規定,也就是將獎勵項目及計算方式都予以明定,讓參與的民眾都可以事先清楚知悉,如此既可預防爭議發生,也不至於讓都更程序處於高度不確定的狀態。

都市更新的選項當然並非僅有重建而已,尚包括建築物的「整建和維護」,但無論何者,民眾都非常關心建築物的耐震安全,由公權力或受委託具有公信力的第三方單位,透過法定、專業程序,提供數百萬戶老屋迅速的安檢服務,才能進一步根據耐震評估結果,決定究竟以何種方式實施都更,才足以保障民眾的居住安全,如此亦可避免一旦發生訴訟,雙方對於建物安全性及有無更新必要各執一詞,倘於訴訟中才進行鑑定,反將曠日廢時且耗費司法資源。

越是經濟弱勢的人民,因為生活、工作等各種因素,先天上往往更難以藉由自辦更新會,或透過實施者協助來完成都更,此時更需要公權力的主動積極協助。正如同釋字709號解釋所指出,都市更新之實施本質上係屬於國家或地方自治團體的「公共事務」。公辦都更既是由政府主導,內政部亦已設立「國家住宅及都市更新中心」,可以大規模推動都市更新,則不僅應跳脫過去被譏為「孤島式」的個別建築物重建模式,並由「街廓式」漸進到「區域式」的都市更新,而且更應該針對經濟弱勢民眾的居住環境主導公辦都更,讓都市更新可以照顧需要幫助的弱勢民眾,真正實現都市更新的公益價值。

*作者為理律法律事務所律師(本文不代表事務所立場)

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