劉昌坪專欄:政府應嚴肅面對公設保留地長期侵害人權的問題

2017-08-09 06:50

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中華民國未徵收未補償私有公共設施保留地全國地主自救會的抗議行動。 (資料照/陳明仁攝)

中華民國未徵收未補償私有公共設施保留地全國地主自救會的抗議行動。 (資料照/陳明仁攝)

俗話說「有土斯有財」,這句話某種程度的確可以適用於一般地主,但如果私人土地被劃設為公共設施保留地,則同樣都是土地所有權人,在法律上所受到的待遇卻截然不同。所謂公共設施保留地,也就是政府為滿足都市計畫未來發展的各種不同需求,所先行規劃的許多公共設施用地(參照都市計畫法第42條規定,例如道路、公園、綠地、廣場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地、學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構、機關用地、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地等等),此種已被都市計畫劃設為公共設施使用,但因需地機關尚未取得產權,而預先保留的公、私有土地,即為公共設施保留地。

有關都市計畫公共設施保留地的取得期限,於民國28年制訂的都市計畫法中並未予以規定,嗣後在53年9月1日修正之都市計畫法始增訂第49條,明定徵收期間為5年,但有特殊情況,並經上級機關核准者,得延長5年,即公共設施保留地的取得期間最長為10年。然而,立法者嗣後又於62年9月6日,將都市計畫法第49條規定修正為:「公共設施保留地,在民國六十二年本法修正公布前尚未取得者,應自本法修正公布之日起十年內取得之。但有特殊情形,經上級政府之核准,得延長之;其延長期間至多五年。逾期不徵收,視為撤銷。」(條次變更為第50條)惟至77年時,因各地方政府仍然不能依上開規定辦理,乃再於77年7月15日修法,將應於一定期間內取得公共設施保留地之規定予以刪除。

憲法第15條規定:「人民之生存權、工作權及財產權,應予保障。」參照釋字第400號、709 號、732號、747號解釋,憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定,旨在確保個人依財產之存續狀態,行使其「自由使用、收益及處分」之權能。私人土地一旦被劃設為公共設施保留地,雖然得為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用,但不得為妨礙指定目的之使用(都市計畫法第51條規定參照),此時土地所有權人對於土地的使用及收益權能不僅遭受限制,又因無法撤銷使用管制,進而導致私有土地的價值大幅降低。再者,都市計畫區內被劃設為公共設施保留地,但卻遲遲未興建公共設施者,公共設施保留地對於土地所有權人所造成的財產上不利益,勢必將隨著時間經過而不斷擴大,進而逾越其個人社會責任所應忍受之範圍。對於此種現象,政府既不徵收土地,又不給予合理金錢補償,甚至未徹底檢討變更已存在數十年而顯非必要的公共設施保留地,顯已導致全國數以萬計的土地所有權人財產權,因此遭受重大損害。

20170601-台灣法學基金會1日舉辦「從釋字第747號解釋,探討公共設施保留地所有人的補償請求權」座談會。(顏麟宇攝)
台灣法學基金會舉辦「從釋字第747號解釋,探討公共設施保留地所有人的補償請求權」座談會。(顏麟宇攝)

依都市計畫法第5條、第15條第2項規定:「都市計畫應依據現在及既往情況,並預計二十五年內之發展情形訂定之。」、「前項主要計畫書,…其實施進度以五年為一期,最長不得超過二十五年。」同法第26條亦明文規定:「都市計畫經發布實施後,不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次,依據發展情況,並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地,應變更其使用。」上開條文的規範意義,應是都市計畫向將來規劃的時間合理為25年,所以都市計畫內編定的公共設施用地,最長自亦應於25年內完成,倘若超過25年仍未開發的公共設施用保留地,自應儘速解編,而無使私人土地受限制狀態持續存在之必要。至於,實務上許多甚至超過三、四十年仍未取得使用者,更證明並無將其繼續劃設為公共設施保留地之必要,更應立即解編。

根據內政部統計資料,截至民國100年,我國都市計畫公共設施保留地未徵收的面積高達25,714公頃,預估徵購所需費用約新臺幣7兆餘元。此外,至100年底,全國各縣市都市計畫區「計畫人口數」與「現況人口數」的差距,已超過638萬人,顯示長期以來部分都市計畫區計畫人口及公共設施均有高估現象,政府並未因應人口變遷趨勢而予以適當檢討調整。在人口成長未如預期的都市計畫區,理應考量發展趨勢,核實檢討計畫人口,並依檢討後人口重新檢視公共設施用地需求,儘速撤銷不必要的公共設施保留地。

釋字336號解釋過去雖然認為:「都市計畫法於中華民國77年7月15日修正公布之第50條,對於公共設施保留地未設取得期限之規定,乃在維護都市計畫之整體性,而都市計畫之實施,則為增進公共利益所必要,與憲法第23條及第143條並無牴觸。」排除了政府對於公共設施保留地應在一定期限內取得之義務。對於上開解釋,實有進一步思考之空間,蓋任何權利之行使均應有期間限制,否則將使法律關係懸而未決,除過度限制人民權利外,亦將嚴重破壞法律秩序之安定性。

20170601-中華民國地政士公會全國聯合會榮譽理事長王進祥1日出席「從釋字第747號解釋,探討公共設施保留地所有人的補償請求權」座談會。(顏麟宇攝)
中華民國地政士公會全國聯合會榮譽理事長王進祥出席「從釋字第747號解釋,探討公共設施保留地所有人的補償請求權」座談會。(資料照/顏麟宇攝)

但無論如何,值得注意的是,該號解釋亦同時指出:「公共設施保留地,經通盤檢討,如認無變更之必要,主管機關本應儘速取得之,以免長期處保留狀態。若不為取得(不限於徵收一途),則土地所有權人既無法及時獲得對價,另謀其他發展,又限於都市計畫之整體性而不能撤銷使用之管制,致減損土地之利用價值。其所加於土地所有權人之不利益將隨時間之延長而遞增。復雖同法第49條至第50條之1等條文設有加成補償、許為臨時建築使用及免稅等補救規定,然非分就保留時間之久暫等情況,對權利受有個別損害,而形成特別犧牲者,予以不同程度之補償。」亦已明確指出,法律雖然並不違憲,但政府的「施政」不能將公共設施保留地長期處於保留狀態。

法理雖然甚為清楚,但實務多年操作的結果,卻是「無法律即無補償」,也就是說,除法律另有規定外,人民並無權請求國家徵收其土地,形成公共設施保留地的土地所有權人,無法循行政救濟途徑要求用地機關徵收或補償,曾有論者批評這是土匪政府的行徑,因為私人土地一旦被劃設為公共設施保留地,只能在家裡暗自哭泣。

依都市計畫法第48條規定,公共設施保留地之取得方式,包括「徵收」、「區段徵收」及「市地重劃」,故公共設施保留地的取得方式並不限於「徵收」。因此,學者乃指出,縣、市政府或鄉、鎮、縣轄市公所,可以用市地重劃之方式取得公共設施用地,而由參與重劃之土地所有權人,按土地受益比例共同負擔,其分擔之費用包括建設公共設施之工程費用、重劃費用及貸款利息等,因此縣、市政府或鄉、鎮、縣轄市公所動輒以「經費不足」為由,消極不取得已被劃設為公共設施保留地長達數十年的私人土地,理由既不充分亦不正當,其怠於作為亦屬可歸責於政府。

內政部營建署雖已於前年提出「都市計畫公共設施用地專案通盤檢討計畫」,要求各縣市政府應於4年內清查公設保留地,對於無法執行的項目,應盡速予以解編。但是,至今為止執行成效究竟如何,卻無公開透明的機制可以讓外界檢驗,亦未規劃配套的稽核管理制度。財產權的保障與人民生活息息相關,對於此種長期存在的不公不義現象,政府如果仍不嚴肅面對,只會讓民怨不斷累積,如果等到民怨爆發時再來亡羊補牢,政府所付出的代價只會更大。

*作者為理律法律事務所律師

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