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劉昌坪專欄:年金改革與財產權的特別犧牲

2018-08-01 07:10

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反年改陳抗。(甘岱民攝)

反年改陳抗。(甘岱民攝)

對於年金改革議題的支持或反對,似乎已逐漸成為「改革」與「反改革」的二元對立模式。事實上,年金改革議題所涉及的層面非常廣泛,不僅有不同的類別、職等,每個類別所涉及的人員亦有年齡,以及已退休及尚未退休的區分,同一人也有可能因為年資不同,而適用不同時期的退休撫卹制度。

以公務人員退休撫卹制度為例,早期原本是由政府負擔退撫經費的「恩給制」,但是後來因為社會環境的急遽變遷,自84年7月1日起,已改為「共同提撥制」,也就是由政府與公務人員共同撥繳費用,建立公務人員退休撫卹基金,並在考試院下成立公務人員退休撫卹基金監理委員會,以及公務人員退休撫卹基金管理委員會,分別負責退撫基金監督與管理等相關事項。根據統計,參加退撫基金的人員,包含公務人員、教育人員及軍職人員三大類型,並分別於84年7月1日、85年2月1日及86年1月1日加入退撫新制,人數總計超過63萬人。

國家對於財產權的合法侵害,最典型的例子就是「土地徵收」。但是,縱使是基於公共利益,政府的合法行為造成人民財產權受有損失時,倘若已逾越個人的「社會責任」,即應給予當事人適當的補償,此即法學理論上所稱的「特別犧牲」。事實上,大法官早在釋字336號解釋,有關「都市計畫法」就公共設施保留地未設有取得期限規定,是否侵害人民財產權,即曾經在解釋理由書中提到「特別犧牲」的概念。

2016-09-05-民團凱道抗議土地徵收反迫遷-徐世榮02-曾原信攝
土地徵收就是「特別犧牲」的典型。圖為民團凱道抗議土地徵收反迫遷-徐世榮02-曾原信攝

另一個例子,則是釋字400號解釋所涉及的公用地役關係既成道路的徵收問題。大法官在該號解釋中特別指出,憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定,旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。惟個人行使財產權仍應依法受社會責任及環境生態責任之限制,其因此類責任使財產之利用有所限制,而形成個人利益之特別犧牲,社會公眾並因而受益者,應享有相當補償之權利(亦可參照釋字440號、579號解釋)。

如果進一步以德國為例,其從土地徵收漸次開展,又發展出所謂「具有徵收效力之侵害」,例如因為合法的道路興建工程,而導致私人經營業者必須忍受「營業損失」,德國法院即認為,如果人民是因為公權力合法行使的附隨效果而受有營業損失,此種情形雖然不是土地被強制徵收,但國家仍然應給予補償。

我國司法實務上亦曾有許多判決闡釋「特別犧牲」的要件(參照最高行政法院92年度判字第457號、103年度判字第436號、104年度判字第437號、105年度判字第316號判決),實務上曾經發生的「財產權特別犧牲」,亦不以涉及「土地」者為限,例如最高行政法院90年度判字第1490號判決即係涉及漁民的「漁業損失」。法院在判決中明確指出,台中港自62年開始建設以來,使在台中港商港區域經營從事漁業之漁民因此受有特別犧牲。國家為補償此項特別犧牲,故制定漁業損失補償發放要點作為辦理之依據。有關漁業損失補償部分,既係填補漁民因台中港之營運建設所受之特別犧牲而來,則每位補償領取權人(包含所有於62年1月1日至82年12月31日間之筏主、筏民),應得之補償比例與其所受損失應相等,方可達填補損失之目的。至於每位補償領取權人之損失,應以其經營或從事漁業期間,所得獲取之收益為其範圍。

政府曾經一再向社會大眾說明,本次年金改革並沒有「針對性」,而是不得不然的措施。行政院發言人也在相關法律通過後,感謝公教人員對於國家的貢獻,並且感謝大家共體時艱。

事實上,實施年金改革的原因,無論是基於「國家財政困難」或「人口結構改變」(少子化及人口老化迅速),都不能苛責單一個人或特定群體。相反的,政府告訴社會大眾,推動年金改革所實現的公共利益,例如「落實世代正義」、「避免排擠其他給付行政預算」等等,如果確實可以達成,亦不妨換一個角度思考,將因為年金改革而遭受財產權損失的民眾,亦視為類似基於公共利益而受有特別犧牲,則無論最後司法判決或釋憲結果為何,至少可以在過程中有助於理性討論問題,而不是將提出質疑者一律看成是既得利益者,貼上反改革的標籤,否則只會讓社會對立的情況更加惡化。

*作者為理律法律事務所律師。本文不代表事務所立場。

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