劉昌坪專欄:年金改革的憲法試煉

2018-07-04 07:10

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年金改革已有金門、花蓮、南投和新北四個地方政府提出釋憲聲請。圖為全國公務人員協會理事長李來希、及守護軍公教警消團結聯盟於司法院遞送公教人員釋憲聲請書。(顏麟宇攝)

年金改革已有金門、花蓮、南投和新北四個地方政府提出釋憲聲請。圖為全國公務人員協會理事長李來希、及守護軍公教警消團結聯盟於司法院遞送公教人員釋憲聲請書。(顏麟宇攝)

攸關國家未來前途以及數十萬人民權益的年金改革議題,經過數年來的持續延燒,不僅從法律問題變成立場針鋒相對的政治議題,甚至成為人民走上街頭抗爭的社會運動。就法律層面而言,立法院已於6月20日挑燈夜戰,三讀通過「陸海空軍軍官士官服役條例」修正草案,加上去年已完成修法的「公立學校教職員退休資遣撫卹條例」、「公務人員退休資遣撫卹法」,及「政務人員退職撫卹條例」(以下合稱「年改相關法律」),軍公教的年金改革不僅均已完成,並於今年7月1日起正式上路。

主張年金改革違憲而權益受損害的當事人,大多均已在法定期間內,循相關程序請求司法救濟。但是,幾乎所有當事人都知道,除了少數計算錯誤的例外情形外,年金改革的根本問題,乃是源自於年改相關法律的規定,而在我國對於法律乃是採取「集中式違憲審查」的模式下,最終所要說服的對象,未必如一般案件乃是負責審理個案的法官,而是依憲法所賦予的權力,可宣告法律違憲的司法院大法官。

其實,早在釋字717號解釋,大法官就已經處理過公務人員及學校教職員,其公保養老給付得辦理優惠存款之金額,「不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算」的退休所得上限之一定百分比,是否違反比例原則及信賴保護原則的問題。當然,本次所涉及的年改相關法律,遠比釋字717號解釋所處理的規定更為廣泛,對於人民權利及國家財政資源所造成的正、反面衝擊,也遠非釋字717號解釋所處理的規定可比擬。而且,無論是法官在審理案件時所適用之法律,或是當事人可依「司法院大法官審理案件法」第5條第1項第2款規定,就確定終局裁判所適用之法律聲請釋憲之標的,也都和釋字717號解釋無關,因為在釋字717號解釋作成當時,年改相關法律根本並不存在,所以要大法官在程序上拒絕受理相關釋憲案,恐怕會有一定的困難度。

然而,即使釋憲案被認定符合程序要件而被受理,但值得密切觀察的重點,也極可能是大法官據以判斷年改相關法律是否合憲的關鍵因素,恐怕並不是抽象的憲法原則或學理論述,而是大法官對於所涉及的相關憲法原則,究竟選擇採取何種審查基準(審查密度),以及決定審查基準後,與此密不可分的立法事實判斷問題。

以比例原則為例,德國聯邦憲法法院在1958年著名的「藥房判決」中,將職業自由分為:(一)職業選擇自由;及(二)職業執行自由,並認為立法者對於兩者可限制的程度是不同的。法院認為,職業選擇應該是一種自主權,一種自由意志決定的行為,應使其盡量不受國家公權力之侵害。但如果是職業執行自由,因為個人已透過職業選擇自由的行使而加入社會,而在職業執行過程中,可能會影響他人權益或社會整體利益,所以針對職業執行自由,國家可以適當加以規範。

20180621-總統蔡英文21日針對年金改革方案通過出席總統府說明記者會。(顏麟宇攝)
總統蔡英文針對年金改革方案通過出席總統府說明記者會。(顏麟宇攝)

年改相關法律日後聲請釋憲時,可以想見必然會涉及憲法上的比例原則,大法官在進行比例原則審查時,究竟採取寬鬆或嚴格的審查基準,即為重要關鍵。如果採取寬鬆的審查基準,那麼只要立法者對於事實的判斷與預測,沒有公然、明顯的錯誤,或不構成明顯的恣意,司法即應予以尊重;如果採取中度審查標準,則會進一步審查立法者的事實判斷是否合乎事理、說得過去,因而可以支持;如果採取最嚴格的審查標準,司法者對立法者判斷就必須作具體詳盡的深入分析,只要無法確信立法者的判斷是正確的,就只能宣告系爭手段不符合比例原則之要求。至於從嚴或從寬,則必須考量許多因素,例如法律所涉的事務,根據功能最適觀點,由司法或政治部門決定,較能達到儘可能「正確」之境地,以及所涉的基本權種類、對於基本權干預的強度,還有憲法本身揭示的價值秩序(參見釋字578號解釋許宗力大法官之協同意見書)。

一般而言,大法官對於限制人身自由的規定,多會選擇採取嚴格的審查標準,一個最典型的例子就是釋字577號解釋。大法官在認定有關行政執行法限制人身自由的管收事由是否合憲時,無論留學國是德國或美國的大法官,都明白表示應採取「嚴格的審查標準」(參照由許宗力大法官、王和雄前大法官、廖義男前大法官、林子儀及許玉秀前大法官共同提出之部分協同、部分不同意見書)。當然,即便是對於限制人身自由的法律採取嚴格審查基準,也未必會被大法官宣告違憲,例如釋字690號解釋,大法官對於「傳染病防治法」第37條第1項的「必要之處置」包含強制隔離,即認為雖然涉及人身自由的限制,但相關規定並未違反法律明確性原則、比例原則及正當法律程序,因此僅以警告性諭示方式,要求相關機關宜儘速通盤檢討傳染病防治法制。

如果法律限制的是人民的財產權,學者認為倘若涉及人民「最低限度的生存權維繫」,即有從嚴審查的必要。另外一種情形,則是國家若以公共利益為由,強制徵收人民的私有土地,則因「公益」概念本身具有高度的不確定性,任何經濟性、政策性的徵收,都很容易找到「公共利益」或「公共福祉」的理由,例如可促進地區發展繁榮從而使周邊土地房舍增值、可提昇都市景觀的美學層次等等,導致當事人無論如何費盡唇舌為自己爭取權益,也難以招架公權力詮解公益的話語權,而當事人以外的人民,因為沒有切膚之痛,也難生同理心,所以泛公益的說法(例如口頭禪式的「犧牲小我,完成大我」等泛公益道德訴求,或「拼經濟」等口號),甚至會發生催眠的效果,因此,在此種情形下即應採取較嚴格之審查標準(參照釋字732號解釋李震山前大法官之協同意見書)。

年改相關法律是否只單純涉及財產權,端視大法官以什麼角度看待此一問題。如果著眼的是當事人因為年改所減少的數千或數萬元,而且並不涉及人民最低限度的生存權維繫,那麼大法官可以採取寬鬆的審查基準;但是,如果大法官考量年改相關法律,除了影響人民的財產權,也同時涉及當事人的職業選擇或轉換權(因個案情狀不同,有的當事人可能因年齡及時空背景改變,而具有不可逆性)、憲法第18條的服公職權利(參照釋字605號解釋:「憲法第十八條規定人民有服公職之權利,旨在保障人民有依法令從事於公務,暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。」)以及如學者所稱,從憲法第83條及憲法增修條文第6條第1項,所推導出公權力機關對於公務員及其遺屬的終身照顧原則,及對於公務員退休撫卹的制度性保障,則大法官也並非不可對於年改相關法律,選擇採取比較嚴格的審查基準。

20180517-八百壯士聯合軍公教警『年改釋憲』聲明記者會。(陳韡誌攝)
八百壯士聯合軍公教警『年改釋憲』聲明記者會。(陳韡誌攝)

一旦大法官選擇審查基準之後,即會進一步涉及對於立法事實的判斷。依「司法院大法官審理案件法」第13條規定,大法官解釋案件,應參考制憲、修憲及立法資料,並得依請求或逕行通知聲請人、關係人及有關機關說明,或為調查。無論是調查或認定事實,都應該盡最大可能以證據為基礎,而非只是抽象的見解論述。以美國為例,美國最高法院曾經在1896年的「普雷西案」判決中,對於南方各州普遍實施公共設施黑白隔離的政策,認為只要在設施上是平等的,即符合憲法第14條修正案所要求的「平等保護」(equal protection)原則。最高法院在此一案件中所建立的「隔離而平等」(separate but equal)原則,直到1954年的「布朗案」,最高法院以心理學家的科學研究結果為依據,認為「隔離自始即導致不平等」,才推翻了存在長達50餘年的法律見解。由此可見,證據在釋憲案中,對於人權保障確實可以發揮相當的重要性。

在我國的釋憲實務上,關於如何認定立法事實及相關證據,至少已有釋字584號603號699號749號解釋,可以作為參考。舉例而言,釋字603號解釋乃是涉及立法院修改戶籍法,強制要求年滿14歲的國民,在換發國民身分證之時,均須事先錄存個人的指紋資料。大法官在解釋理由書中明確指出:「就『防止冒領國民身分證』之目的言,主管機關未曾提出冒領身分證之確切統計數據,是無從評估因此防範冒領所獲得之潛在公共利益與實際效果」。

釋字699號解釋則是涉及立法院制定有關於拒絕酒測的罰則,是否符合比例原則的問題。大法官認為,根據內政部警政署88年至90年間的統計數字,酒後駕車肇事傷亡事件,有逐年上升的趨勢。鑒於拒絕接受酒測或係為逃避其酒後駕車所可能遭受公共危險罪的處罰,因此,立法者為防堵酒駕管制漏洞,遏阻酒後駕車行為而提高罰則,具有杜絕僥倖心理,促使駕駛人接受酒測之效果,因此相關罰則是達成立法目的的必要手段。

上開憲法解釋中,認定法律是否合憲的結果剛好各自一半。釋字603號及749號解釋,大法官宣告法律違憲;釋字584號及699號解釋,則認定法律合憲。雖然各解釋所涉及的法律規定和解釋理由都不相同,和年改案也有相當差異,但如果憲法解釋除了在「說理」上精準細膩,也能在「論證」過程力求具體完整,相信更能發揮定紛止爭的效果。

年改議題爭論已久,甚至導致社會長期分裂對立,實非國家及全民之福。無論年改案最後聲請釋憲的結果為何,讓「討論回歸理性,用證據說話」,或許是立場不同的民眾,都可以接受的最大公約數。

*作者為理律法律事務所律師

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