劉昌坪專欄:軍公教為何不能和國家成立平等的公法契約?

2018-07-25 06:50

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抗議年改,軍公教警消人員上街頭抗議。(陳明仁攝)

抗議年改,軍公教警消人員上街頭抗議。(陳明仁攝)

在法學理論上,公務員(包含軍人和教師)與國家之間的法律關係,早期係被認定為「特別權力關係」,此一觀念最早可追溯至歐陸中古時期,類似「領主與家臣」的關係。在特別權力關係下,憲法為保障人民基本權利而對於國家公權力之限制,例如法律保留、平等原則等,以及和保障基本權密不可分的訴訟權,當然也一併被限制或剝奪。二次大戰後,因德國基本法第19條第4項規定,人民權利受到公權力侵害者,均可向法院請求救濟,且其行政訴訟制度亦改採概括主義,此種不符合憲政主義及人權保障的理論,其正當性乃遭到嚴重質疑。

我國早期雖繼受「特別權力關係」理論,但自釋字187號解釋開始,大法官即不斷勇於突破特別權力關係對於人民基本權利的桎梏,例如187號解釋即認為,公務人員請領退休金的權利應受憲法保障,如公務員向原服務機關請求核發服務年資或未領退休金之證明,卻未獲發給,即應允許公務員可提起訴願及行政訴訟,方足以保障公務員之權利。此後,大法官更作成一系列解釋,例如釋字201、243、266、298、312、323、338、382、430、433、462、483、491、653、684號等解釋,不斷從「法律保留」及「有權利即有救濟」的觀點切入,在法理上對於特別權力關係提出質疑,最後甚至並未設任何條件地「揚棄」特別權力關係(參照釋字653號解釋李震山大法官之部分協同意見書,以及許宗力大法官之協同意見書)。

大法官雖然不斷奮力突破特別權力關係,落實憲法對於人民基本權利的保障,但同時也在釋字430號解釋中表示:「軍人為廣義之公務員,與國家間具有公法上之職務關係」。此後,大法官更在釋字433號解釋中指出:「公務員與國家之間係為公法上職務關係,國家對公務員有給予俸給、退休金等照顧其生活及保障其權益之義務,公務員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務」,也就是改以「公法上職務關係」來說明並界定公務員與國家之間的法律關係(亦可參照釋字596號、618號、637號解釋)。

20180613-全國公務人員協會理事長李來希、及守護軍公教警消團結聯盟13日於司法院遞送公教人員釋憲聲請書。(顏麟宇攝)
全國公務人員協會理事長李來希、及守護軍公教警消團結聯盟於司法院遞送公教人員釋憲聲請書。(顏麟宇攝)

「公法上職務關係」的具體內容究竟為何?由葉百修、徐壁湖兩位大法官在釋字658號解釋提出的不同意見書中,則有更進一步的細膩說明。兩位大法官認為,公務人員經國家任用後,即與國家發生公法上職務關係,公務人員對國家負有忠實執行職務之義務,而國家對公務人員則負有給與俸給、退休金等與其身分相當、賴以維持生活之照顧義務。由於公務人員為國家執行職務之目的非在換取酬勞,是國家對公務人員所為之生活照顧義務,與私法上僱傭關係所得之報酬係按工作繁簡、工作時間長短或工作量多寡而為計算標準者不同。

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