謝青龍觀點:從高教公共性談「私校轉型及退場條例」

2019-03-27 07:10

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作者表示,各公立大學之設立便是高等教育公共性之表徵,但由於公立大學的數量不足,遂有了私人捐資興學之政策開放,其原意仍不離高等教育的公共特質。圖為文化大學遠景。(想想論壇提供)

作者表示,各公立大學之設立便是高等教育公共性之表徵,但由於公立大學的數量不足,遂有了私人捐資興學之政策開放,其原意仍不離高等教育的公共特質。圖為文化大學遠景。(想想論壇提供)

何謂高等教育的公共性?或許我們可以從歐洲中世紀以來的大學興起作為源頭說明。

中世紀大學最早出現在義大利和法國,分別是1158年的波隆那大學(Università di Bologna)和1200年的巴黎大學(Université de Paris),它們構成了中世紀大學的原型,並代表著兩種不同的大學模式。波隆那大學的前身是1088年成立的一所「公證人」學校,其特點在於大學由學生選舉出來的校長總攬校務,而校長本人就是學生,教師也是由學生決定聘任,因而也被稱為「學生大學」;而巴黎大學則是通過國家和教會的特許狀創辦的教會大學,大學的管理由教師行會負責,校長由行會成員選舉產生,因此也被稱為「教師大學」。

不論是波隆那大學或巴黎大學,它們非常強調大學的自治體制與學術的自由精神。以這兩所大學為原型,後來更催生了更多大學的創立,例如在1300年歐洲就有18所大學,到了中世紀末更多達80所,其中像波隆那、巴黎、牛津、劍橋、維也納、布拉格和萊比錫等大學,直至今天仍然屹立不搖。顯然,「大學自治」與「學術自由」這兩個概念,雖然源於中世紀大學,但也是現代大學不變的大學理念。例如我國在《大學法》裡的第一條明文制定:「大學以研究學術,培育人才,提升文化,服務社會,促進國家發展為宗旨。大學應受學術自由之保障,並在法律規定範圍內,享有自治權。」

至於如何能堅持大學自治與學術自由於時代洪流而不湮滅?其實有一個非常重要的關鍵因素,那就是大學的「公共性」,唯有保持高等教育的公共性,方能保護大學不被任何利益團體與政治黨派所干涉與左右。雖然,身為二十一世紀的現代人,已經很難避開商業模式與私有財產的影響,但仍有許多國家不惜投入比例極高的國家經費於高等教育中,以保持其公共性的特質,即使是以資本主義的經濟模式掛帥的美國,也大量設立社區學院,保障學子於無力負擔私立大學高額學費之外的另一種公共大學的管道。

法國巴黎大學(Wikipedia / Public Domain)
作者表示,唯有保持高等教育的公共性,才能保護大學不被任何利益團體與政治黨派所干涉左右。圖為法國巴黎大學(取自Wikipedia / Public Domain)

以此觀照國內高等教育的發展,各公立大學之設立便是高等教育公共性之表徵。不過,由於公立大學的數量不足,遂有了私人捐資興學之政策開放,其原意仍不離高等教育的公共特質,因此在《私立學校法》第一條就明確標示:「為促進私立學校多元健全發展,提高其公共性及自主性,以鼓勵私人興學,並增加國民就學及公平選擇之機會,特制定本法。」

可惜的是,私立學校的設立,除極少數宗教創辦的大學外,多數大學的董事會在舊政權政治酬庸的互利關係下,常常將私立學校的經營管理視為私人家族企業的牟利管道。例如私立學校在成立之初雖看似私人捐資興學,但此舉的背後卻是免徵土地稅、房屋稅、各種水電物資的優惠措施及政府大量的經費補助,尤有甚者,捐地給大學更是土地使用變更的最佳捷徑,從農用或工業用土地變更為建築用地,其間利益價差之鉅,豈止倍計!

因此,綜觀國內私校發展史,其實就是黨政軍威權時期的官商名流,以私人捐資興學及高教公共化的名義,不斷地索取社會資源及政府補助經費的手段而已,真正的獲益者就是隱藏在各私立學校背後的董事會。這也就難怪傳聞某私立大專校院一席董事的身價竟高達六、七千萬之譜,實是荒謬至極!

由此而知,為何許多私立學校在人事、採購、營建到招生等各方面總是有層出不窮的詐騙案件產生了。例如在2004年監察院的調查報告中,便提及光是在1993-2002年之間至少有6所私校涉入董事會糾紛、校長改選爭議、校務營建、採購弊端、積欠教職員薪資等不法情事。時至今日,少子女化的浪潮來襲,這些私校董事開始嚐到辦學績效不彰的苦果,學校面臨招生不佳與倒閉的壓力,於是想在私校退場之前,再撈最後一票,藉秃鷹財團的介入買空賣空、掏空校產,以圖榨乾私校的最後剩餘價值。

悲哉,私人捐資興學以助高等教育公共化,為何淪落至斯?真正的關鍵原因,不就是從政府官員、私校董事會、私校教職員生到社會大眾,所有的人都誤以為私立學校之「私立」二字,便是指學校為私人財團所擁有之故嗎?果真如此,又如何不會弊端叢生呢?因為大家都忘了高等教育的本質在於其公共性,即便當初開放私人捐資辦學,也不過是以優惠措施鼓勵私人興學以補公立學校之數量不足而已,又哪裡是私人財產了呢!

現今私校該如何轉退場?

了解私立學校亦為高等教育公共性之一部份後,我們終於可以來談談現今私校如何轉退場的問題了。

當初的黨政軍名流創辦私立大專校院,其後又歷經了大學急速擴張時期,許多專科學校倉促升制大學,讓台灣的大學數量一度多達160多所,密度之高堪稱世界之首。可是他們哪裡想得到,不過短短數年之間,少子女化浪潮來的既凶且猛,160多所大學的招生壓力,轉眼成為台灣高等教育不可承受之重,於是在生源急速短缺的情況下,數量龐大的私立學校如何轉型或退場,便成了台灣高教的當務之急了。

目前行政院推出的「私立大專校院轉型及退場條例」版本仍在立法院裡擱置,不知何時方能三讀通過實施,可是這幾年卻已經有不少私校董事會宣佈停止招生了(相信在永達、高鳳、高美、亞太、台觀…之後,勢必會有更多的私校跟進)。但是在目前完全無法可管的情況下,教育部卻只能眼睜睜地放任這些私校董事會利用各種關係管道掏空校產、解聘教職員、犧牲學生受教權。雖然日前(3月19日)教育部終於聲請解散永達技術學院董事會,可惜的是,此舉整整晚了4年,因為永達的董事會在停辦的四年間竟經已經燒掉了校產3億5397萬元,而且永達技術學院被資遣的教職員至今仍未領到任何資遣費。

20190319-屏東永達技術學院校門口。(賴福林提供)
3月19日教育部聲請解散永達技術學院董事會,圖為屏東永達技術學院校門口。(賴福林提供)

由此可知,「私立大專校院轉型及退場條例」的立法與實施已勢在必行,不能再延宕了,誠如行政院的版本草案第一條:「為改善高等教育品質,因應少子女化衝擊,維護學生受教品質及教職員工權益,建立私立大專校院轉型發展及退場之運作機制,特制定本條例。」說的就是轉退條例的重要性與必要性。但是,這份轉退條例的內容究竟該怎麼制定?我想讀者大概也猜到了,當然又變成了各方勢力團體政治利益角力的競技場!(例如各私校董事會當然會力主校產「歸還」董事會;教職員工會團體則必然關注教職員資遣方案;學生家長團體及各大學學生會關心的當然是學生的安置議題;還有許多財團企業虎視眈眈地覬覦龐大的私校校產;而我們的立法委員和政府官員們則還在觀望社會大眾及選民的風向…)

對此,筆者以為:不管各種利益團體的主張為何,私校的轉型或退場,都必須回歸到私校創立的宗旨,那就是高等教育的公共化原則!

首先就是必須讓私校真正退場,不能再淪為各私校董事會的私有財產或操控工具,此為最關鍵的第一步,此一步驟不到位,則後續的所有實施做法終將枉然,其結果就是私校表面轉型為其他社福機構,可是實際上卻是校產被掏空殆盡;其次,必須成立一個公正的「私校退場基金會」,有效地整理和建制即將退場私校的校產及可用資源,相較於目前行政院版本的草案中,要將退場私校校產轉移給在地縣市政府管理,但如果縣市政府根本沒有未來的規劃藍圖,那麼這些校產便如同燙手山芋一般,不僅無法發揮其效益,反而會因維護及保存而必須耗損更多人力與經費;第三,「私校退場基金會」所建制的所有校產與資源,除一部份用於退場私校教職員生的資遣及安置費用外(私校教職員為台灣目前的年金孤兒,非但沒有公務人員身份與退休金,就連一般勞工最基本的勞基法保障也沒有,這筆校產基金理當發揮急難救助或創業輔導的功能),將可依據國家社福及長照的理想藍圖,逐步開放給民間團體或社會企業來申請與招標,將這份龐大的私校退場資源,逐漸轉變成改善我國社福及長照的新血。如此一來,讓退場的私校資源充分回歸其公共性,投入國家的基礎建設、提升人民福址,豈非讓私校的退場有了更具意義的轉化。

私立大專校院轉型及退場條例保障教職員生的條文內容
私立大專校院轉型及退場條例保障教職員生的條文內容

至於有一些辦學體質較佳的私立校院,當然不必然強迫其退場或轉型,而是趁著這股少子女化浪潮的來襲,讓台灣的高等教育真正落實其公共性──公、私立學校合併。以私立大學的校產和資源併入性質相近的公立學校,不僅提升原本公立大學的教學資源;且原私校的教職員併入公校後,其工作權亦獲保障;更重要的是,此舉解決原本公立學校數量及資源不足的問題(這不就是當初為何要開放私人辦學的原因),讓每一位學子都能享受公立學校的資源及品質。這樣一來,所謂的少子女化衝擊,對台灣的高等教育和社會發展,非但不是危機,反而是一股注入新血的重大轉機。

一場少子女化的生源衝擊與考驗,讓我們重新思考高等教育的本質,回歸教育的公共性。更重要的是,它讓我們驚覺於我們國家長久以來一直缺乏的未來政策與發展方向。「私立大專校院轉型及退場條例」表面上看來雖只是解決私校轉退場的特別法案,但它更深沈的意義卻是:這是台灣高等教育、甚至是國家政策變革的開端。只希望行政、立法諸公善用此一開端,莫再又是一場虛應故事的煙火秀。

*作者為南華大學通識中心專任教授

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