王宗偉觀點:拔管一時爽,法制火葬場—在台灣法律保留原則值幾毛錢?

2018-05-05 06:40

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「如果同意了這種幾乎都不需要進行任何法規遵循的行政處分,就可以干預大學自治,侵害管中閔的工作權與人格權。那就大致上宣告了443號解釋以降法律保留原則在台灣的死亡,拔管人士歡呼管當不成台大校長,台灣的法制也就同時隨之進了火葬場。」(資料照,陳明仁攝)

「如果同意了這種幾乎都不需要進行任何法規遵循的行政處分,就可以干預大學自治,侵害管中閔的工作權與人格權。那就大致上宣告了443號解釋以降法律保留原則在台灣的死亡,拔管人士歡呼管當不成台大校長,台灣的法制也就同時隨之進了火葬場。」(資料照,陳明仁攝)

管中閔當選台大校長之後又拖了一百多天,在一位教育部長下台後,至今終於算是有一個階段性的結果了,這看來是一個令人可預期的結局。教育部確定以違法兼職台灣大哥大獨立董事等三項職務為由,決定不予聘任管中閔,台大校長遴選案似乎要重頭再來。但是管中閔真的在法律上有犯錯嗎?教育部的處置又合於法治國法安定性原則嗎?就法論法,都非常值得深究。

在實質法律層次看來,管乍看之下因為擔任教授期間兼職沒有報備,而有重大瑕疵。根據所謂的教育部調查內容顯示,管在校方核可「之前」就已兼職獨董、審計委員會與薪資委員會委員,並參與董事會運作,而且是在台大與台哥大簽訂產學合作契約之前就兼職獨董,實屬偷跑。所以他在參選校長的當下是屬於違法兼職的狀態,這也成為了他被教育部不予聘任的主要理由。

管的獨董爭議,根據遴選委員會今年1月31日討論該案的會議紀錄,明確指出下列事件的時間順序:

(1)台灣大以 106 年 4 月 28 日台信秘字第1060001377 號函請同意管教授兼任獨立董事。
(2)本校業於 106 年 5 月 17 日同意管教授兼任獨立董事。
(3)台灣大以 106 年 7 月 14 日台信秘字第10600024560 號函請同意管教授兼任審計委員會及薪資報酬委員會委員。
(4)本校 106 年 9 月 22日同意管教授兼任審計委員會及薪資報酬委員會委員。
(5)106 年 9 月 29 日簽訂產學合作及學術回饋金契約。
(6)106 年 10 月 2 日校人字第1060057574A號函復台灣大同意上開兼職,並副知管教授在案。

從上述時間序列可知,台大早已於去年5月17日由校長代表事實上即同意了管中閔教授任職台灣大哥大獨立董事,只是由於產學合作契約的簽訂等程序拖延時日,使最後的函復公文拖到10月2日才發出。現在教育部與反管人士堅持這同意不算,一定要等正式公文與雙方簽約以後管爺才能上任。

但是前台大副校長也是現任科技部長陳良基,5月2日在接受立委質詢也表示,通常在接獲校長核可的公函後,台大在法制上的作業即已經完備,該教授即可出任該企業中的兼職。

因此按照相關商業與教育行政上的習慣,管中閔教授任職台哥大獨立董事並未違反台大校內規則,已經實質上取得台大校方的同意。教育部在之前那麼多教授獨董上任時,權宜性地都只有先得到校長同意,而後公文補送跑程序,先前都不曾表達反對意見。這時為了法安定性,事實上已經建立了行政法上的所謂先例自我拘束,使大多數人相對人都產生在法律上值得保護的信賴。此時教育部突然變更見解並且立即使相對人蒙受不利益,就是行使公權力違反誠信原則,違反行政自我拘束原則。

在擔任獨董的同意問題解決了,後效力則及於審計委員會的兼職,因為根據證劵交易法14-4條2項明文規定,審計委員會應由全體獨立董事組成。因此當台大同意管中閔兼任台灣大的獨立董事時,可以直接依法推知,也已經有了校方默示同意-管可同時擔任該公司的審計委員。

對於駁回管中閔案,吳茂昆表示,管中閔兼職的事情,教育部確實掌握到資料,在台大還沒有核可前,管中閔去年8月就去開了審計委員會和薪酬審議委員會的會議。因此根據上述程序時序判斷管惟一可能有的過失,就是擔任在證交法14-6條所規範,未必一定要由獨董擔任的薪酬審議委員,而管對此可能疏忽,更可能由於爺們不在乎的個性,僅僅是誤以為薪委與審委都是獨董的當然職務。在台大核可以前他就先去兼了,因此唯一他應報准卻沒有在事前報准就去上任的,只剩下台哥大薪酬委員這項職務。三項兼職最多只有一項有問題,這樣還夠得上拔校長的處分嗎?

至於他與遴委蔡明興同為台哥大董事的部分,這並不是台大遴選規範相關規定所明示的,必須迴避的身分關係,這種事後才解釋應迴避的方式,並非受規範者事前所得以預期,解釋方法有違大法官432號解釋所揭示的明確性原則。而如果是就是要以高道德標準要求管,煩請上台後自己天天都有新聞的吳大部長本人先以身作則,掛冠鞠躬。

第一屆「蔡萬才台灣貢獻獎」28日舉行頒獎典禮,富邦蔡明興。(葉信菉攝)
「他與遴委蔡明興同為台哥大董事的部分,這並不是台大遴選規範相關規定所明示的,必須迴避的身分關係,這種事後才解釋應迴避的方式,並非受規範者事前所得以預期⋯⋯」(資料照,葉信菉攝)

在事實要件已經明確後,再看法律後果。由於教育部所引用的教育人員任用相關法規上的失格要件,是該員必須先因此失去教育人員資格。換言之依此法規管中閔要先被拔除教授資格確定後,才能免任他的大學校長職務。現在教育部的操作方式卻完全相反,還敢這樣直接牽拖。難道教育部覺得全國懂法律的人,現在不跟著一鼻孔出氣去拔管的都瞎眼了嗎?

按照大學法第九條第一項規定:新任公立大學校長之產生,應於現任校長任期屆滿十個月前或因故出缺後二個月內,由學校組成校長遴選委員會,經公開徵求程序遴選出校長後,由教育部或各該所屬地方政府聘任之。

再對比同條第四項:私立大學校長由董事會組織校長遴選委員會遴選,經董事會圈選,報請教育部核准聘任之。

由此可知公私立學校的核准與核備情況本質上相異不大,有人認為按照大學法此規定,教育部依法可聘任,就可以不聘任。管爺違法在先,又神隱不做解釋,被拔實屬活該。姑且認為管有此種一定程度上的違失,例如薪資委員沒有經陳報核准後即可兼任。但是在法制程序上果真管教授的行為即使並非完美,就應該如此任由教育部宰割嗎?

根據前述大學法公私立大學並列於第九條的情況,可知二者在法律邏輯上可以類比。從我國目前已經做成的大法官解釋中找一個情況最接近案例,應該是在類似情況下的私立學校董事會,因為某種原因全體被教育部拔除解散,最後該群董事提起行政救濟,均被駁為後提起釋憲,大法官受理後做成的659號解釋。該號解釋文內容如下:

「中華民國八十六年六月十八日修正公布之私立學校法第三十二條第一項規定:『董事會因發生糾紛,致無法召開會議或有違反教育法令情事者,主管教育行政機關得限期命其整頓改善;逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時,得解除全體董事之職務。但其情節重大且情勢急迫時,主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務二個月至六個月,必要時得延長之。』關於董事會因發生糾紛,致無法召開會議或有違反教育法令情事部分,其意義依法條文義及立法目的,非受規範之董事難以理解,並可經由司法審查加以確認,與法律明確性原則尚無違背。上開但書規定,旨在維護私立學校之健全發展,保障學生之受教權利及教職員之工作權益等重要公益,目的洵屬正當,所採取之限制手段,乃為達成目的所必要,並未牴觸憲法第二十三條之比例原則,與憲法保障人民工作權之意旨尚無違背。」

大法官認為在1997修正公布之私立學校法第三十二條第一項規定,關於教育部如何解任全體董事的職務,有確實一套明確的前提情境要件規定,即1)董事會發生糾紛,致無法召開會議與2)有違反教育法令情事者,教育部此時才可以介入。

按照該法文規定教育部介入後,也不是就可以立刻拔除全體董事職務,而是原則上必須要先限期命其整頓改善;逾指定期而不為整頓改善或整頓改善無效果時,方得解除全體董事之職務。如果不經限期通知改善而為拔除的緊急重大情況,必須先經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務。並且還有一個侵害性比較小的替代方案,就是停止其職務二個月至六個月,必要時得延長之。因此大法官認為不但該條文是明確的,這種分層限期式的介入方式隨時間推演,而可以讓主管機關有先弱後強的靈活選擇,因此也合於比例原則。

在相當於659號解是限期改善措施中,教育部似乎都有給予台大與管中閔說明的機會,但是這種出來喊話式說明,正暴露了現行執政當局會選舉動員會搞政治鬥爭,卻不會依法行政秉法治國的根本弱點。因為根據行政程序法規定,我國法制上目前有兩套聽證程序。分別是一般行政行為都可適用的行程法第54條-66條的普通聽證,與102-109條的行政處分作成前的聽證與陳述意見程序。

如果按照行政法的基本原理原則,在給予管中閔與台大駁回聘任的不利處分前,教育部該做的事情,絕不是如同在街頭宣傳車上的喊話要台大或管踹共。因為這種喊話在政治鬥爭上可以當扁鑽刺對手用,但是毫無行政法上的意義。

教育部在這幾個月中本該履行卻沒做的,是根據上開行程法條文,指定時間地點,命台大代表、遴委會成員與管本人到場辦理聽證或陳述意見。這些在程序正義上該做的事情都沒做就下不聘任處分,自己就已經帶頭違法,還好意思指責台大與遴委就本次遴選違反相關程序嗎?

然後我們驚奇的對比大學法第9條各項的規定,相當於659號解釋所肯認當時私立學校法條文中,解任私校董事的不合備聘任校長法律要件與效果連結,乃至於由輕到重的不同疊層效果,在大學法或其授權法規命令中竟然全都沒有規範。教育部一切的行動都是用所謂法理所推出的,而且還只有不聘任一種法律效果。

換言之大學法本文對於聘任大學校長在法規上允許審查的密度,其實只給了教育部一根牙籤。教育部現在就把這根牙籤當成長矛來揮舞,戳進管中閔與台大的心窩。全台灣有良心的法律人都要為一起殉葬的憲法位階法律保留原則、明確性原則與比例原則,放聲痛哭。

法律保留原則對我們有多重要?在大法官釋字443號解釋中所揭示的法律保留原則分為憲法保留、法律保留、法律授權細則保留與無須保留的細節。所為憲法保留在我國通常是指憲法第8條,人身自由的保障。

法律保留原則是指一些關於人民的重大自由權利,例如生命財產自由與相關基本權利。國家如果要剝奪,必須先要經過人民的代表同意,也就是一定要有國會經正當立法程序產生的法律作法源依據。這也規範在中央法規標準法第5項規定:   

左列事項應以法律定之:
一、憲法或法律有明文規定,應以法律定之者。
二、關於人民之權利、義務者。
三、關於國家各機關之組織者。
四、其他重要事項之應以法律定之者。

法律授權命令保留是指對於法律保留之事項,除因其屬於國會保留事項而必須由法律自行規定者外,立法者得授權行政機關訂定法規命令,以補充法律之不足。然基於授權明確性原則,授權訂定法規命令之法律,其授權之目的、內容及範圍必須明確。

無須法律保留則是指機關自行決定上下班時間,要不要提供交通車之類的枝微末節事項,這才連法律授權制定都不用。但如果有統一適用給屬員做裁量處分的基準規範,仍應依照行政程序法159條製作行政規則位階之解釋性規定及裁量基準,下達給下級機關一體遵行。

就算我們把教育部與台大當成是行政機關的上下級關係,完全否定台大有人事自主的可能,也仍然需要要在前述遴選辦法或相,以及兼職即構成違法失格的具體規定。否則對比陽明大學校長的產生過程,教育部的行為準則不是已經開始流於恣意的嗎?

疾病管制署長郭旭崧4日於衛環委員會備詢。(顏麟宇攝)
「對比陽明大學校長的產生過程,教育部的行為準則不是已經開始流於恣意的嗎?」圖為陽明大學新任校長郭旭崧。(資料照,顏麟宇攝)

這種在核備過程中何時對大學校長聘任或不聘任的裁量基準,最低限度(低到趴在地上的那種低!)也應該屬於行政規章等級的規範性文件,教育部並未自己先予公布。因此只能根據類似案例的先前結果來判斷,教育部應該怎麼作。如果按其他類似案件中的兼職獨董者,如陽明大學現在的校長,教育部都對此人選從未提出異議。根據行政法上的所謂行政自我拘束原則,教育部當然應該受前例拘束,以同樣方式核備管中閔任台大校長,否則即屬違法。

而且更嚴肅的問題是,教育部拔掉一個台大校長,好歹起碼要適用的法律保留層級,至少應該是在法律保留或授權命令保留的等級,而此種保留就必須將不聘任的要件與效果都一一明訂於大學法或其授權命令,乃至於其他法規中。若不聘任管中閔必須要有合致其退任要件的具體事由,也必須在法條中明文規定其效果與該校應採取的動作。否則大學要如何辦理相關事務?未來必將動輒得咎!

現在教育當局拔管時,上開要件與效果在大學法或其他法律或授權命令等級全無規範,完全逸脫了最低等級的依法行政。現在卻僅僅只根據一個大學法第9條所規定的,可聘任即表示可以不聘任。這就把撤除一個候任公立大學校長的公法行為時依法行政的密度,降低到了最低點的無須保留,而且連依憑的裁量基準作為內部行政規則的位階也沒有先具備。

原來教育部聘任一個公立大學校長的審查依據法規密度,跟決定一個圖書館幾點關門一樣,都不需要任何法規明文規範要件與效果的明確法源依據。這樣的法制密度,台灣人民可以接受嗎?

如果同意了這種幾乎都不需要進行任何法規遵循的行政處分,就可以干預大學自治,侵害管中閔的工作權與人格權。那就大致上宣告了443號解釋以降法律保留原則在台灣的死亡,拔管人士歡呼管當不成台大校長,台灣的法制也就同時隨之進了火葬場。在這場法治聖戰中要被保衛的,從來就不是管中閔個人的進退出處,而是法律保留原則,與進一步相關聯的法律明確性原則與比例原則等憲法價值,在台灣這塊土地上從現在開始的生死存亡!

至於反管人士認為認為只要在遴選過程中有任何問題,教育部嗣後怎樣處置都是對的,沒有法律明文規定要件與效果時就用法律原理原則推導。很明顯的就都沒檢驗法律保留原則與比例原則的問題,恐怕還是違法違憲。

最起碼依據公私立大學應一律平等對待的原則,比照659解釋認為合憲系爭私立學校法的規定,教育部不核備校長的要件應以法律明文訂之,有無應命其限期改善,辦理聽證與較低侵害程度的替代方案等配套措施,也應該法律明文中備具。而一個善良正直的政府所要做的,絕不是喊個話要你出來講,這樣子並不符行政法的正當法律原則。而不核備的法律效果是退回重新組織遴委會,還是回原遴委會重新再選,亦或由第二名遞補之,也都沒有明文規定。要件效果的法律規定都不備,就這樣去動一個大學校長,這樣妥當嗎?難道在本案當中教育部的處分就絲毫沒有法律保留原則的適用?

而且現有的大法官解釋在當事人適格上表示的見解也已經肯認,尚未就任就被拔除的管中閔應該可以訴訟直到釋憲。明眼人可否從事按摩業(J659)與有前科者可否從事出租車司機業(J584),這都是現成的限制職業自由,在事前的資格不符而提起爭訟與釋憲被受理的案例。

有人認為如果遴選有重大瑕疵如候選人賄賂遴委,也不可以不核備嗎?這個說法剛好暴露了反管人士在檢驗不核備的處分於此案中是否合於比例原則,有無以砲擊鳥的問題,全無論述思及。即使勉強同意教育部當然有可能,根據大學法的文義解釋可以不核備,但此時要件與效果都應有法律保留原則的適用。而不是全都用法理推導,這樣必然流於使行政權的行使流於恣意。更何況此時如有重大瑕疵,更應該先移送法辦等法院判決結果處理,更密切符合法治國原則。

熱愛法治國原則的人們,現在別無選擇必須站出來。這已經不是挺管爺一任校長,也不只是捍衛台大校園自主的簡單問題。而是我們要出來為攸關我們自己每個人民生死存亡的法治國法安定性原則,以及其所派生的法律保留原則,法明確性原則與比例原則,努力抗爭、英勇奮戰且大聲吶喊!只有這些東西才是捍衛一個現代法治社會的基石,執政者不可以在法律沒有授權的範圍做他想做的事情。如果管有犯法律明文上沒有規定的錯,應該只能記取教訓,限於他做錯的事情爾後加以立法規範,並且從下一次大學校長遴選開始適用,因為法律不溯既往。不能夠給予如此重大的不利處分與台大與管校長,卻只根據所謂的機關法定權限,卻無法定要件與程序。不要忘記如果惡例一開,允許一切任憑主政者的恣意,對於同一事實情狀,討厭誰就修理誰,喜歡誰就放過誰。有一天敵對政黨上台了以此回報,自己還有什麼抗爭的理由?

現在如果坐視執政集團公然踐踏拆毀這些看似抽象的寶貴法律規範,每一個小老百姓都會活著像是砧板上的肉,執政者只要看上了你,隨便安個罪名就可以剝奪你的財產自由生命甚至一切,這可以忍受嗎?

保衛並重新豎立法律保留原則,以維護法治國法安定性的道路,現在看來還很漫長,新世紀的台灣人民,請趕快揚帆啟行吧!

*作者為國立台灣大學國家發展研究所博士生,律師考試及格,台大校園黃絲帶運動發起人

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