張國城專文：美中對抗的機遇─「一中政策」可能打破嗎？

二〇一六年之後，川普當選總統，對於中國態度有所轉變，台美關係也在形式上取得了相當進展。美國對台灣的讚譽逐漸增加，也越來越不避諱以國家名義稱呼台灣。尤其是美國國會，對於支持台灣更顯積極。行政部門也表達願意強化和台灣的各項合作。同時有逐步偏離「一中政策」的訊號。

二〇二〇年八月三十一日，美國東亞與太平洋事務助理國務卿史達偉（David Stilwell）發表演說，他表示「北京的『一個中國原則」主張中國共產黨對台灣擁有主權，而美國對台灣主權問題不採取立場。』然而，他也表示「美國的根本意願是，如同北京所承諾的，以海峽兩岸人民都能夠接受的方式和平解決台灣問題，而不進行脅迫。」既然是「海峽兩岸人民」，意味著美國仍然沒有明確拒絕中國統一台灣，只要是和平且經過台灣人民同意的。

近幾年來台美關係的重大事項，筆者整理如下：

這些重大事項的共同特色是著重在美國對台灣的肯定，但是台灣是否能對美國反中的戰略有積極而難以取代的貢獻，則相對不那麼明確。如果美國的決斷是持續反中，則台灣還需要有更多對自身的調整和反思。

美國有可能取消一中政策嗎？

從一九四九年起，台灣和美國七十年來的關係之最大特色，就是台灣比其他盟邦更依賴美國。亞洲的其他國家充其量只需要美國保護其安全，但台灣或中華民國還需要美國支持其國際地位。這對美國來說，可能比保衛台灣安全更為複雜困難，因為美國可以在軍事上維持亞洲第一，但在國際事務上並沒有這麼強的約束力，能夠要其他國家一定要支持台灣。亞洲所有國家除了新加坡和韓國，都早於美國撤銷對中華民國的承認，美國無法也從未干涉。

台灣和美國的關係必然受到美國與中國的影響，這在本章已經有所說明，對讀者們來說很容易理解。但同樣重要的一點是：台灣和美國的關係一樣受到台灣與中國的影響。因為中國就離台灣這麼近，同時又是台灣最大的貿易夥伴和最大的敵人。台灣比美國更需要中國，極度密切的經貿依賴和社會連結使台灣沒辦法在美國對付中國時同步採取同樣的作為。這就讓台灣對美國的戰略價值沒有一般想像的那麼高。這是台灣人比較少思考的一面。

民主化之後，台灣必然會有親中的聲音和勢力，這些在民主社會中都不可能完全掃除，結果就是台灣甚至在防衛自己對抗中國時都會有所遲疑，二〇〇一年的軍售就是最好的例子，三項重大軍購都是台灣和中國武力對抗中，彌補本身最大弱點的解方。潛艦是中華民國海軍最弱的一環，和中國人民解放軍至少是二十比一的劣勢，結果被台灣自己否決；長程反潛機是海島防衛的必要武器，可以擴大海上的偵搜範圍和大幅提升反潛效率，被延宕了多年；愛國者飛彈是反飛彈的必備裝備，不只是在於對來襲飛彈的摧毀效能，也在於它為了導引飛彈所配備的指管通情監偵能力。這些都遭台灣內部的政治勢力因為政治因素而杯葛。連購買美製武器防衛自己都有疑問的區域，怎可能讓美軍進駐？ （相關報導： 2020美國總統大選解析》一文看懂拜登外交政策：美中、美俄關係將往何處去？ ｜ 更多文章 ）

如果制衡中國將是美國不分黨派的長期政策目標，那麼美國必然會在東亞尋找合作的盟友或伙伴。對美國來說，一個地方若連採購亟需的軍備都推三阻四了，要進一步地利用此地作為支撐美軍在東亞制衡中國的軍事基地，自然難成為可行的政策選項。因為駐軍當地都需要與地主國展開複雜的協商和規畫，當地的政治態度自然必須是首要考量。民主國家裡一定會有反對的聲音，就看地主國執政黨的手腕。進一步來看，更重要的是要有正式的條約或協定，以保證不會因為政黨輪替就產生變化。這也是美國「契約政治」的習慣──你的權利義務必出於你的同意。以條約為本更是道德外交的根本。

以軍備的更新幅度來說，日本和韓國所面臨的軍事威脅都小於台灣，但他們都願意積極發展自己的防衛力量，而非等待美國跳躍式的軍購，又肯提供自己的國土作為美國的軍事基地，這些都是台灣目前難以企及的。但是他們是否會同意美國利用在他們國土上的基地捍衛台灣，則並非絕對能保證的事。事實上當地人民連和平時期美國使用基地保衛他們，都不時有反對聲浪，我們怎麼能完全期待在戰時基地有被攻擊危險的時候，日韓政府和人民會有比現在更高的贊成態度？

當然讀者一定會認為，一旦中國武力犯台，台灣人民一定會歡迎美軍進駐，但到那時候才進駐已經太慢了。是否在平時就能建立有效的合作關係，以及讓美軍能有可用以展開軍事行動的基地，絕對是影響美國是否要做出防衛台灣決斷的最重要因素。在涉及一國以上的軍事行動中，相互的合作是避免「友軍砲火」，並且能有效作戰的最重要條件。但這些都必須在平時就有密切的交流和演練，不可能在戰時無師自通。

同等重要的是台灣是否能有可支援美軍使用的基地，包括機場和港口。這些在戰時必然會有遭到中國攻擊的問題。台灣必須要讓這些設施保持運作，讓美軍可以依托這些設施建立優勢兵力和儲備後勤物資。優勢兵力是減少傷亡的最重要前提，減少傷亡是美國在二戰後介入衝突的指導原則。如果沒有辦法達成這些準備，美國的作戰效率還是會受到極大的影響。同時，阻礙這些準備達成的因素（如親中派反對）本身就會影響美國是否要出兵的決斷。

美國如果判斷它能部署的軍事實力無法成功防衛台灣，它防衛台灣的意願一定會受到很大影響，可能就會思考以其他的替代選項來防衛台灣。軍事介入一個地區有許多不同的方式，同樣的軍事合作也有許多應做的事情，而只是來觀摩兵棋推演並不是太有效的軍事合作。

川普時代不是美中關係最惡劣的時候，就美國歷史上看也不是對外動武機率最高的時候。

和今日相比，過去美國跟中國的關係沒有比較差，但對台灣在軍售上的支持也沒少過。一九九二年時，中國並沒有得罪美國，老布希總統就撕毀《八一七公報》，國軍戰機、主力作戰艦艇、戰車得到全面更新（直到今天國軍還是以老布希時代購得的武器為主力）。一九九五和九六年時，中國也沒特別和美國有所不睦，柯林頓還是毅然批准李總統訪美，在飛彈危機時立刻派航艦戰鬥群威嚇中國不得動武，保障了台灣第一次民主直選總統。二〇〇一和二〇〇四年中國沒得罪美國，美國還需要中國在反恐戰爭上相互合作，小布希總統依然批准了金額超過二百億美元，足以大幅拉近兩岸軍力差距的三項重大軍售（儘管最後沒有成交，但不是美國的問題）。歐巴馬雖然被認為和中國非常友善，且他任內中國也沒有得罪美國，歐巴馬仍然批准了高達六十四億美元的軍售給台灣，讓台灣阿帕契攻擊直升機的數量除了美國自己之外居世界前茅。當然，這些時期美中之間不是沒有衝突和意外，但顯然沒有像二〇二〇年一樣那麼烽火連天。

二〇二〇年川普已經對中發起貿易戰，點名中國種種劣行，許多人認為甚至有新冷戰之勢，但就主戰裝備來看、川普政府截至二〇二〇年十月，也不過是相隔二十八年後再次對台軍售F-16的改良型六十六架、一百零八輛新式戰車，其他多為主戰裝備的配備，如HARM反輻射飛彈五十枚、聯合距外武器（JSOW）五十六枚、MK48潛射重型魚雷六十四枚、AGM-84增程型距外陸攻飛彈（SLAM-ER）、多管火箭發射系統以及現有武器的零附件賡續維持。這些「福袋式」軍售是否足夠抵擋中國早已今非昔比的戰力？至少我們可以發現，美國對台軍售是挑選式的，並未完全依據台灣的採購清單批准，也不涉及對國軍整體戰力規畫、訓練及管理的協助，更遑論像日韓那樣的聯合演訓。光看金額超過過去幾任總統任內的金額並沒有太大意義，因為武器裝備的價格是逐年飛漲的。考量中共軍備二十多年來的發展，美國在安全上支撐台灣的作為可能還是有「逆水行舟，不進則退」的情形。

冷戰結束後，美國不再需要反蘇，唯一影響美國支持台灣的因素，除了台灣自己和中國的關係以外，就是擔心影響美國和中國的關係。這個關係過去是用「一中政策」黏合的。基於契約政治，美國在《上海公報》中承諾了一中政策，就不能隨便說話不算話。但至少台灣「本身」不能讓美國支持的原因已經大幅消失。未來要讓美國更加支持台灣或承認台灣的國家地位（無論國號為何），如今剩下一個要達成的事情，就是讓美國取消「一中政策」。但在甚麼情況下美國會取消一中政策，這種契約政治在甚麼情況下能夠被打破？台灣要在與美國的關係中獲得最大的利益，就必須要充分了解對這個問題，美國可能的決斷是甚麼。認清事實與摒除己願他力的心態是絕對必要的。 （相關報導： 2020美國總統大選解析》一文看懂拜登外交政策：美中、美俄關係將往何處去？ ｜ 更多文章 ）

＊作者現任臺北醫學大學通識教育中心教授。本文選自作者新著《美國的決斷：台灣人應該知道的美國外交思維與決策》（八旗出版）