張其祿、黃丙喜觀點：當「副署」變成第二次否決權─失靈的國會制衡與失控的行政權

中華民國憲政體制正面臨一場前所未有的制度危機。自2025年12月起，行政院長卓榮泰首度以《憲法》第37條的「副署權」為據，拒絕副署立法院三讀通過、且覆議後仍維持原案的《財政收支劃分法》修正案。其後行政院陸續對多項三讀法案採取相同作法，截至目前已累計7案未獲副署，使立法院已完成立法程序的法律案停留在公布階段。

立法院日前雖已提出對行政院長的譴責案，但真正值得追問的，恐怕不只是行政院是否擴張了「副署權」，而是：當行政權拒絕接受國會多數決，而國會又不願動用憲法真正賦予它的政治責任機制時，臺灣的權力制衡究竟還剩下什麼？

《憲法》第37條明定：「總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。」從傳統憲法理論來看，副署制度本源於內閣制下的「元首無責、內閣負責」原則。國家元首形式上發布法律與命令，但真正掌握行政權並承擔政治責任的是內閣，因此由行政首長副署，以確認責任歸屬。換言之，副署首先是一套責任政治制度，而不是專為行政部門另外創造一次否決國會法律的權力。

問題在於，1997年第四次修憲之後，我國政府體制已出現重大變化。行政院長改由總統直接任命，不再需要立法院同意；另一方面，立法院則取得對行政院長提出不信任案的權力，總統亦在特定條件下得解散立法院。臺灣也因此逐漸形成具有半總統制或雙首長制特徵的制度。

在此制度下，行政院長法律上仍須「對立法院負責」，但政治現實上，其任免與政治存續卻高度繫於總統。這使原本用來限制國家元首、落實責任政治的「副署」，出現極大的制度錯位。

此次爭議尤其明顯。行政院主張，若立法院通過明顯違憲、侵害行政權的法律，行政院長基於憲法忠誠義務，自得拒絕副署；賴清德總統也公開支持這項主張。然而問題正在於：如果副署可以被解釋為行政院長對三讀法律享有一項獨立、無期限，而且不受覆議結果拘束的否決權，那麼《憲法增修條文》第3條所設計的「覆議制度」，究竟還有什麼意義？

憲法已經明定，行政院認為立法院通過的法律「窒礙難行」時，可以經總統核可移請覆議；而當全體立委二分之一以上決議維持原案時，行政院長「應即接受該決議」。

既然憲法已經為行政、立法衝突設計了一次正式的否決與再決機制，就很難合理解釋為：行政院覆議失敗後，還可以再利用第37條的副署程序，重新取得第二次、甚至沒有期限的實質否決權。否則，「覆議」就只剩下一場沒有拘束力的憲政儀式。更值得警惕的是，法律是否違憲，最終應由憲法法庭判斷。如果行政部門僅憑自身認定「明顯違憲」，就可以阻止國會法律完成公布程序，實質上等於讓行政院同時成為爭議的一方與違憲審查者。這已不只是行政與立法的政治衝突，而是權力分立界線的根本問題。 （相關報導： 夏珍專欄：一百天後，如果卓榮泰不辭職… ｜ 更多文章 ）

然而，今天的憲政失衡不能只怪行政院。行政權之所以敢將「不副署」發展成為制度性武器，部分原因也在於立法院始終不願意使用憲法真正賦予它的政治責任機制。

依《憲法增修條文》第3條，立法院得經全體立委三分之一以上連署，對行政院長提出不信任案；如經全體立委二分之一以上贊成，行政院長應於十日內辭職，並得同時呈請總統解散立法院。總統則可在法定期間內，經諮詢立法院院長後決定是否解散國會。而這才是現行憲法真正設計給國會制衡行政院長的政治武器。但問題是，當前在野黨雖掌握國會多數，對行政院的「不副署、不公布、不執行」猛烈批判，卻始終不願跨出不信任案這一步。

原因當然不難理解；因為一旦倒閣成功，行政院長固然必須下台，但總統也可能解散立法院。一旦國會改選，所有立委都必須重新接受選民檢驗。在野黨必須承擔國會席次重新洗牌的政治風險；即使選後仍維持多數，行政院長的任命權依然掌握在總統手中。

因此，倒閣成為一個極高風險的政治選項。但問題也恰恰在這裡。因為權力從來不是只有「擁有」就能產生制衡效果，而是必須願意承擔使用權力的政治成本。如果國會一方面認定行政院長已公然違反憲政秩序，另一方面卻因畏懼重新選舉而不願啟動不信任案，那麼行政院當然也會看穿這個政治底牌。於是形成今日最荒謬的憲政均衡：行政院知道國會不敢倒閣，國會則知道行政院可以不副署；雙方彼此譴責，卻沒有人願意真正啟動憲法所設計的責任政治機制。所以這不是制衡，而是制度性的相互癱瘓。

因此，這場爭議不能只停留在「卓榮泰是否可以不副署」的法律攻防。它真正暴露的，是臺灣歷次修憲後留下的結構性問題：總統權力高度擴張，行政院長卻仍保留內閣制下的副署角色；國會可以倒閣，卻無法決定閣揆人選；行政院對立法院負責，但行政院長政治上最主要的權力來源卻是總統。

這是一套權力來源與責任歸屬並不完全一致的制度，所以面對目前僵局，至少有三條路必須重新建立。

第一，回到覆議制度，確立「願賭服輸」的憲政原則

行政院對法律案若認為窒礙難行，本來就有覆議權。這項制度就是憲法為行政與立法衝突設計的正式解決機制。

尤其覆議後若國會依法維持原案，增修條文明定行政院長「應即接受該決議」。雖然條文沒有直接寫出「必須副署」四字，但從第37條副署、第72條公布法律，以及增修條文覆議制度的整體結構來看，如果覆議失敗後行政院仍可無限期拒絕副署，無異使「應即接受」失去實質意義。

第二，讓憲法爭議回到憲法法庭，而不是由行政或立法機關自行宣布對方違憲

目前憲法法庭雖已恢復作成判決的能力，但大法官缺額與相關政治爭議仍然存在。朝野應儘速讓大法官人事制度回歸正常，使憲法法庭能穩定履行憲政仲裁功能。

依《憲法訴訟法》，國家最高機關間若因行使職權發生憲法上權限爭議，在協商未果後，本可聲請憲法法庭作成機關爭議判決。「副署究竟是責任政治程序，還是一項獨立否決權」，正是最需要憲法法庭明確劃定界線的重大憲政問題。

第三，長期而言，臺灣必須重新面對政府體制的憲改問題 （相關報導： 夏珍專欄：一百天後，如果卓榮泰不辭職… ｜ 更多文章 ）

今天的僵局，其實正是歷次修憲「改了一半」所留下的制度後遺症。若臺灣選擇內閣制，就應讓國會多數決定政府存續，行政院長真正向國會負責，副署回歸責任政治制度本質。

若選擇總統制，則可考慮廢除現行閣揆副署制度，由民選總統直接承擔行政責任，同時明確賦予總統法律否決權，再由國會以特別多數推翻否決。

但是最糟糕的狀態，正是現在這種：總統擁有高度政治權力，卻可透過行政院長行使副署；行政院長不需要國會同意即可上任，卻名義上又必須向國會負責；國會可以倒閣，卻無法決定下一任閣揆是誰。亦即權力與責任一旦分離，憲政衝突就會成為常態。

今天臺灣所面對的，已經不只是一次法案爭議。當行政院可以把「不副署」發展成國會立法程序之外的第二次否決權，而國會又因政治風險而不敢真正啟動不信任案，結果就是行政與立法兩權同時脫離原本的責任政治軌道。

國會若只會譴責、卻不願承擔倒閣的政治責任，等於自行削弱自己的憲政武器；行政院若將副署擴張為沒有期限、沒有覆議門檻、又缺乏司法先行判斷的否決權，也可能把原本的權力制衡機制推向行政權單方面擴張。

民主政治可以有激烈衝突，但不能沒有決定衝突勝負的規則。覆議、倒閣、解散國會、違憲審查，本來就是憲法為政治僵局設計的出口。真正危險的，不是哪一個政黨在這一局輸了，而是所有人都開始繞過這些制度，只選擇對自己最有利的憲法解釋。

當憲法只剩下各取所需的武器，而不再是共同遵守的遊戲規則，民主制度真正的危機才正要開始。 （相關報導： 夏珍專欄：一百天後，如果卓榮泰不辭職… ｜ 更多文章 ）

＊作者張其祿為國立中山大學政治經濟學系特聘教授；黃丙喜為國家公益發展協進會榮譽會長。