近日行政院接連對立法院三讀通過之法律案不予副署，朝野爭議從個別法案的合憲性，迅速升高為憲政體制之爭。立法院長韓國瑜質疑，副署權不能「武器化」；行政院長卓榮泰則表示，若立法院容許違憲法律一再出現，行政院即負有使其不能實現之責任。
《聯合報》8月21日刊載吳斯懷〈卓揆毀憲 法律人怎噤聲〉，進一步認為行政院若認為立法院三讀通過的法律窒礙難行，憲法已經提供覆議制度；覆議未獲立法院支持後，行政院即應接受立法院決議，不得另以「不副署、不執行」方式對抗國會。另一方面，也有論者援引城仲模大法官所論「恣意禁止原則」及「不當聯結禁止原則」，認為行政院長若任意行使副署權，同樣違反憲法上的一般法律原則。
兩種論述雖然立場不同，卻都還沒有完全處理本案最核心的問題：憲法第37條的副署究竟是一項什麼性質的權力？如果行政院長確實具有一定程度的副署判斷權，這項權力是否包括拒絕副署？如果包括，其界限又在哪裡？尤其在覆議已經失敗之後，行政院長還能不能拒絕副署？
憲法第37條規定：「總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。」從憲法制度來看，副署顯然不能被理解成總統公布法律時，行政院長單純形式上的簽名。副署制度涉及總統與行政院之間的權力分配，也具有責任政治與權力制衡的功能。司法院釋字第419號即曾從總統與行政院之間的憲法關係，說明副署制度的憲政意義。
副署具有憲法上的實質意義，並不當然等於行政院長具有對立法院法律案的否決權。
副署權與法律否決權，在憲法概念上本來就是不同的制度。倘若行政院長可以單純透過拒絕副署，使立法院已經三讀通過的法律無法公布，其實際效果便已經接近一種法律否決權。這種權力究竟從何而來，不能只引用憲法第37條「須經副署」幾個字，就直接推導出結論。
真正需要與第37條一起解讀的，是憲法增修條文第3條所建立的覆議制度。
憲法增修條文第3條明定，行政院對立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行之處，得經總統核可後移請立法院覆議；而覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，「行政院院長應即接受該決議」。
憲法已經提供行政院一套正式的政治抗辯程序。行政院認為立法院通過的法律窒礙難行，可以提出覆議，可以把自己的法律及政策理由帶回國會重新審查。但是，如果覆議最終仍由立法院維持原案，憲法卻明文要求行政院長「應即接受該決議」。
因此，當覆議失敗之後，行政院仍然以拒絕副署阻止法律公布，真正需要回答的問題便是：
如果覆議失敗之後還能不副署，覆議制度究竟還剩下多少實質意義？
假設行政院可以在覆議失敗後再以拒絕副署阻止法律公布，那麼行政院對國會法律案就可能擁有兩次阻斷機會：第一次是覆議，第二次是不副署。如此一來，副署便可能從原本的憲政責任及制衡制度，轉化為覆議制度之外的「第二次否決權」。
當然，法律論證也不能反過來過度簡化。憲法增修條文第3條使用的是「應即接受該決議」，並沒有直接寫成「行政院院長應即副署」。因此，單憑「應即接受」六字，也不能不經解釋便宣布覆議失敗後行政院長在任何情況下都負有絕對的副署義務。
真正的問題是，第37條與增修條文第3條應如何進行體系解釋。
如果主張覆議失敗後行政院仍然可以拒絕副署，就必須說明：第37條所賦予的副署權，為何可以產生足以限制或排除增修條文第3條「應即接受」效果的權力？反過來，如果主張覆議失敗後行政院長當然不得拒絕副署，也必須說明第37條所保留的副署功能究竟何在，以及對於行政院認為具有重大、明顯違憲疑義的法律，行政權是否完全沒有任何憲法上的防衛空間。
這場爭議不能只靠一句「副署權大不過憲法」結束。
因為真正的問題是副署權本身就是憲法所賦予的權力，而憲法同時又設計了覆議制度。兩者究竟如何共存？
這也是為什麼，我認為以「恣意禁止原則」及「不當聯結禁止原則」直接否定行政院長不副署的論述，雖然具有一定法理基礎，但仍有必要把法律層次區分清楚。
恣意禁止原則與不當聯結禁止原則，確實可以用來控制公權力的行使。行政機關不能任性決定，也不能把彼此欠缺實質關聯的事項任意聯結，以達成法律所不允許的目的。這些原則具有法治國的重要意義。
然而，本案首先面對的問題並不是「行政院長有副署權之後，是否恣意行使」，而是更前面的問題：行政院長究竟有沒有拒絕副署的權限？
如果第37條根本沒有賦予行政院長拒絕副署的權力，那麼應該從權限法定與憲法體系解釋說明，而不是以不當聯結禁止原則作為直接法源。反過來，如果第37條確實包含一定程度的實質副署判斷，那麼才有必要進一步討論這項權力是否受到恣意禁止、比例原則、權力分立及憲法忠誠的拘束。
換言之，恣意禁止原則可以是副署權行使的界限，卻不宜被當成決定副署權是否存在的直接依據。
這個區分並非文字遊戲，而是憲法論證的基本方法。
同樣地，把立法院三讀通過法律與行政院長拒絕副署簡化成「多數決對抗一人決定」，在政治修辭上固然容易理解，在憲法學上卻不夠精確。
立法院的多數決具有民主正當性，但多數決並不是憲法效力的最高來源。立法院即使經多數三讀通過法律，仍然受到憲法拘束；行政院同樣不能因為自己認定某一法律違憲，就取得凌駕國會的權力。
憲法所處理的從來不是「誰的人比較多」，而是「憲法把什麼權力交給誰」。
因此，「立法院是多數，所以行政院長當然必須副署」並不足夠；「行政院長有副署權，所以可以拒絕副署」同樣不足夠。真正的問題是，兩項憲法權限如何在同一個憲政架構下被調和。
這也涉及另一個經常被混淆的問題：行政院能不能自行判斷法律違憲？
行政院本身就是憲政機關，負有遵守憲法的義務。行政機關在執行法律時，當然不可能完全放棄對憲法的判斷。因此，不能說只有憲法法庭可以「思考」違憲問題，行政院完全不得提出違憲疑義。
但行政院可以進行憲法判斷，不代表行政院的判斷就具有憲法法庭終局裁判的效力。
行政院可以主張某一法律違憲，但是否可以僅憑自己的違憲判斷，就使該法律永遠無法公布，則是另一個問題。
如果答案是肯定的，行政院實質上就取得了一種接近憲法法院的阻卻法律效力權。如此一來，行政院不僅是在執行法律，也是在對立法院立法行為進行具有終局效果的憲法審查。這樣的權力是否存在，必須有非常明確的憲法依據，不能僅以「守護憲政秩序」作為答案。
因為憲政國家最危險的情況之一，恰恰是國家機關以「我是在捍衛憲法」為理由，取得憲法並未授予的權力。
但反過來，立法院也不能以「我是國會多數」作為所有行為的憲法正當性來源。
至於近日部分評論將憲法法庭描述為「形同虛設」，甚至直接認定現行五人大法官評議為「違憲法庭」，在法律評論上也應保持必要的精確。憲法法庭目前確實面臨大法官缺額及組成、評議門檻等重大爭議，但「存在重大憲法爭議」與「已確定違法、違憲」並不是同一件事。法律人尤其不應將一方的法律主張直接寫成已經確定的法律結論。
同樣地，總統是否應重新提名大法官、長期未能完成提名是否構成憲法上的不作為，以及是否具有「故意癱瘓憲法法庭」的主觀意圖，也必須分開處理。政治批評可以很尖銳，但法律結論必須建立在明確的規範義務與事實證據上。
回到副署爭議本身，我認為目前真正值得警惕的，不是行政院長究竟「敢不敢」不副署，而是「不副署」一旦被制度化之後，會不會變成覆議制度之外的另一個法律否決機制。
如果行政院已經行使覆議權，而立法院仍依憲法維持原案，行政院又以拒絕副署阻止法律公布，那麼行政院必須說明：這個第二次阻斷法律的權力究竟來自何處？它與「應即接受該決議」如何調和？又由誰來判斷行政院所主張的違憲理由是否成立？
如果這些問題沒有答案，「不副署」就很難被理解成單純的責任政治，而可能成為行政權對立法權的實質否決。
但另一方面，如果將副署完全理解成毫無判斷空間的形式程序，同樣會使憲法第37條的制度意義被過度壓縮，也無法充分解釋副署在總統與行政院權力關係中的憲政功能。
因此，比較合理的憲法解釋，不應把副署理解成行政院長的自由否決權，也不應把副署理解成毫無實質內容的橡皮圖章。
副署是一項憲法權力，但憲法權力不是自由裁量的政治籌碼。
它必須受到權力分立、責任政治及其他憲法規範的共同拘束；尤其當行政院已經行使覆議權，而覆議又已經失敗時，再行拒絕副署所造成的憲政效果，更應受到嚴格檢驗。
所以，這場爭議真正需要法律界回答的，不是「卓榮泰是不是在毀憲」，也不是「韓國瑜是不是只代表國會多數」，而是三個更基本的問題：
- 第一，憲法第37條究竟賦予行政院長何種副署權？
- 第二，覆議失敗後的「應即接受該決議」，究竟對副署產生什麼拘束效果？
- 第三，行政院如果以違憲為由拒絕副署，其判斷是否以及如何接受憲政審查？
這三個問題若沒有被回答，朝野再多的「憲法至上」宣示，都只是政治語言。
真正的憲政秩序，不是要求所有人接受某一個機關的判斷；而是要求每一個機關都能證明：自己的權力究竟從哪裡來，又止於何處。
副署不是行政院的尚方寶劍，也不是總統公布法律時的橡皮圖章。它是一項憲法制度，而憲法制度的界限，不能由政治需要決定。
如果覆議失敗之後，行政院仍可以透過不副署阻止法律公布，就必須提出足以說服法律界的憲法依據；如果立法院認為行政院不得拒絕副署，也不能只以多數決作為答案。
因為在憲政國家，真正至高無上的從來不是行政權，也不是立法權。
＊作者任職於紐約WZMP LLP Legal counsel。
