行政院長卓榮泰又拒絕副署立法院三讀通過的法律。這一次是《台灣兒少成長及未來帳戶條例》。立法院長韓國瑜質問：「是誰給行政院這樣的權力，可以一次又一次拒絕面對立法院三讀通過的法律？」這一問，其實問到了當前憲政爭議最根本的問題：副署制度究竟是用來制衡誰的？行政院長如果曲解、操弄副署制度，又應負什麼憲政與法律責任？
答案必須從副署制度的歷史說起。
現代憲政國家的副署制度，源自君主立憲與責任政治的發展。早期君主掌握國家統治權，國王發布命令、任免官員、處理外交甚至參與立法，都是王權的表現，可以恣意為之。但隨著國會政治與民主政治形成，憲政國家逐漸建立一項重要原則：元首可以享有不負政治責任的地位，但他的國家行為就不能完全由自己決定。
因此產生首相或部長副署之制度。
國王的行為由首相或部長副署，其憲政意義並不是賦予首相或部長另一個「否決國會」的權力，而是使國王的權力受到負政治責任政府的拘束，並由副署的首相或部長承擔政治責任。英國責任政治長期發展的結果，就是君主多數權力依首相或部長建議行使，而政治責任由首相或部長向代表人民的國會承擔。
德國《基本法》第58條同樣規定，聯邦總統的命令及處分，原則上須經聯邦總理或主管聯邦部長副署始生效力。其制度結構非常清楚：副署是用來拘束國家元首，使元首權與負政治責任的政府相連結，而不是讓掌握行政權的政府取得對國會立法的第二次否決權。
回頭看中華民國憲法，這個體系更加清楚。
憲法第35條先規定「總統為國家元首」，緊接著第37條規定：「總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。」
副署規定被置於憲法「總統」章，而不是「行政」章或「立法」章，本身就具有重要的體系意義：它首先規範的是總統如何行使元首職權，而不是賦予行政院一項否決立法院法律案的權力。
憲法增修條文更從反面證明這一點。增修條文第2條特別規定，總統發布行政院院長與依憲法經立法院同意任命人員之任免命令，以及解散立法院之命令，「無須行政院院長之副署」。既然修憲者必須特別列舉哪些總統行為不必副署，恰恰說明副署制度所規制的核心，本來就是總統權。
而且，我國憲法對總統權的制衡，絕不只有副署一道防線。
從整部憲法的權力結構觀察，制憲者刻意把國家最重大的決定，分散於總統、行政院與立法院之間，使國家元首不能單憑一己意思決定國家命運。
憲法第38條雖規定總統依憲法行使締結條約及宣戰、媾和之權，但第63條同時規定立法院有議決條約案及國家其他重要事項之權；第58條更明定，行政院院長、各部會首長及政務委員組織行政院會議，對依法須提出於立法院的法律、預算、戒嚴、大赦、宣戰、媾和、條約等重要事項，均須經行政院會議議決。
換言之，憲法表面上把宣戰、媾和、締結條約等列為總統職權，實際行使卻不是總統一個人說了算，而是置於行政院與立法院共同參與、相互制衡的程序之中。
戒嚴尤其如此。憲法第39條規定總統依法宣布戒嚴，但須經立法院通過或追認；立法院認為必要時，並得決議移請總統解嚴。即使涉及國家安全與非常統治，總統也沒有不受國會拘束的戒嚴權。
緊急命令更能看出這套制度的精神。依憲法增修條文第2條第3項，總統為避免國家或人民遭遇緊急危難，或因應財政經濟重大變故，固然可以發布緊急命令，但必須「經行政院會議之決議」，並於發布後十日內提交立法院追認；立法院不同意時，該緊急命令立即失效。
也就是說，即使國家處於最緊急的非常狀態，總統仍不能繞過行政院與立法院。
把這些規定放在一起看，中華民國憲法的權力制衡軸線十分清楚：總統雖為國家元首，但重要國家權力不能由總統單獨行使。行政院會議、行政院長副署、立法院議決或追認，都是防止元首權獨斷的重要憲政閘門。
所以，行政院在五權憲法中的一項重要功能，本來就是參與制衡總統權。憲法讓行政院長副署，是要防止總統一人說了算；不是讓行政院長藉「不副署」，變成國會三讀法律的第二個否決者。
更重要的是，憲法對行政院不同意立法院通過的法律，早已另外設計完整的救濟程序，那就是覆議。
現行憲法增修條文第3條規定，行政院對立法院決議的法律案、預算案、條約案，如認為「窒礙難行」，得經總統核可，在法定期間內移請立法院覆議；立法院如果經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，憲法寫得再清楚不過：
「行政院院長應即接受該決議。」
「應即接受」不是「可以考慮接受」，更不是「不接受就拒絕副署」。
否則，憲法何必規定覆議制度？
如果行政院對國會三讀法律不滿，可以先提出覆議；覆議失敗之後，又可以改用不副署阻止法律公布，行政院實際上便取得兩次否決權。更荒謬的是，如果行政院根本不提覆議，便直接拒絕副署，豈不是連憲法明文設計的覆議程序都可以繞過？
這正是不副署爭議最大的憲政問題：把原本用來制衡元首的副署制度，倒轉成行政院用來制衡甚至否決立法院立法權的武器。
憲法第72條明定，立法院法律案通過後，移送總統及行政院，「總統應於收到後十日內公布之」。這裡使用的是「應」，不是「得」。
行政院若認為法律窒礙難行，憲法提供覆議；認為法律違憲，也可以依法尋求憲法審判。但在法律尚未經有權機關依法宣告失效之前，行政機關不能自己兼任憲法法庭，更不能自行創造一道憲法沒有規定的「行政否決」。
尤其值得注意的是，卓榮泰不是沒有受過法律教育的一般政治人物。
卓榮泰畢業於國立中興大學法商學院法律學系，受過完整大學法律教育，如今更身居憲法第53條所定國家最高行政機關首長之位。對憲法明文規定的副署制度、覆議制度、法律公布程序、權力分立與依法行政原則，理應具有比一般人更高度的認識與注意義務。
這一點在法律責任的討論上不能完全忽略。
現在的問題已經不是行政院長「不知道憲法怎麼規定」，而是：一位法律系畢業的行政院長，是否在明知憲法已分別設置副署與覆議兩種不同制度的情況下，仍刻意把原來用來制衡總統權的副署制度，解釋成行政院長對立法院三讀法律的實質否決權？
一位法律系畢業的行政院長，難道可以不知道「行政院院長應即接受該決議」這幾個字的法律意義？
如果不知道，是法律能力與行政能力問題；如果明明知道，卻仍反覆捨覆議而取不副署，以不副署達成阻止法律公布的效果，那麼問題就更加嚴重：這究竟只是憲法見解不同，還是對副署制度的曲解與操弄？
首先應追究的，就是憲政責任。
行政院長不是憲法的最終解釋者，更不是凌駕立法院的第二立法者。憲法賦予行政院覆議權，就是行政權對立法權表示異議的正式制度。如果行政院可以捨覆議而就不副署，甚至覆議失敗仍然可以拒絕副署，就等於行政院自行修改憲法，替自己增加一項憲法未明文賦予的法律否決權。
但問題還不能停在憲政責任。
是否進一步涉及刑事瀆職責任，也不能因為行為人是行政院長，就成為司法不能檢驗的禁區。
當然，法治國不能因為政治上指責一名官員「瀆職」，就直接認定刑法上的瀆職罪成立。我國《刑法》瀆職罪章並不存在處罰所有「違反職務」行為的一般瀆職罪。刑事責任必須恪守罪刑法定原則，逐一檢驗具體罪名所要求的身分、行為、故意、結果及其他構成要件。
因此，不能僅因行政院長採取錯誤甚至值得嚴厲批判的憲法解釋，就直接宣告其已成立某項瀆職罪。
然而，反過來也不能說，只要行政院長把自己的行為稱為「憲法解釋」，就取得刑事責任的護身符。
如果有具體證據證明，具有法律專業教育背景的行政院長明知其法定職務義務，仍故意利用職權規避憲法所定程序，阻止依法應完成的國家行為，並因而符合《刑法》瀆職罪章某一具體犯罪或其他犯罪的全部構成要件，當然應依法接受檢察機關調查與法院審判。
法律系畢業的背景，當然不能單獨證明犯罪故意；但是在具體個案中，行為人的專業教育、職務經驗、所接觸的法律意見以及行為前後的言論與決策過程，本來就可能成為判斷其對法律規範究竟有無認識的重要事實之一。
法律教育不是權力的護身符。懂得法律，更應知道權力的界線。
尤其值得警惕的是，這已不是單一法律的偶發事件。從先前法律的不副署爭議，到其他已公布法律的執行爭議，如今《台灣兒少成長及未來帳戶條例》又遭拒絕副署，問題已經不是行政院是否贊成某一政策，而是行政權究竟能不能自行增加一道憲法沒有規定的「行政否決」。
行政院當然不是立法院的橡皮圖章；但立法院也絕不是行政院的政策諮詢機關。
不滿法律，可以覆議；認為違憲，可以循憲法訴訟制度處理；認為財政無法負擔，可以到國會公開辯論、接受質詢、向人民說明。唯獨不能把副署制度變造成憲法所沒有的行政否決權。
副署制度數百年的憲政發展，最重要的歷史意義，就是防止國家元首有權而無責，並使參與國家決策的政府承擔政治責任。
它是責任政治的鎖，不是行政權砍向國會立法權的刀。
韓國瑜質問：「誰給行政院這樣的權力？」
答案只能回到憲法本身去尋找。
如果遍讀憲法，找得到行政院的覆議權，卻找不到行政院長對立法院三讀法律的一般否決權，那麼真正應該追問的是：
誰把制衡元首的副署制度，變成了行政院否決國會法律的權力？
還應再追問：
一位法律系畢業、身居最高行政機關首長之位的行政院長，如果明知憲法已有覆議制度，卻仍反覆以不副署取代覆議，究竟應負什麼憲政與法律責任？如果具體行為已符合刑法特定瀆職犯罪的構成要件，又豈能因為位居行政院長而免受司法追究？
憲政民主最危險的事情，未必是公然廢除憲法；也可能是掌權者重新解釋一個憲法名詞，使原本限制權力的制度，反過來成為擴張權力的工具。
懂法律而守法律，是法治；懂法律卻利用法律概念擴張自己的權力，才是法治國最需要警惕的危險。
副署制度是用來制衡元首權的，不是讓行政院長凌駕國會立法權的。憲法讓行政院制衡總統，也讓立法院制衡行政，絕沒有明文讓總統與行政院長以不副署取代覆議，自行創造一道憲法所無的行政否決權。
卓榮泰因此首先必須面對曲解、操弄副署制度所產生的憲政責任；至於其行為是否進一步符合特定刑事瀆職犯罪的構成要件，也應依罪刑法定原則與具體事證依法檢驗，不能因為身居高位便成為法律追究的例外。
憲法不能被懂法律的人用法律名詞架空；原本限制權力的制度，更不能被掌權者重新解釋成擴張自己權力的武器。這條憲政與法治的界線，不能再被顛倒！ （相關報導： 韓國瑜、卓榮泰誰有理？不副署法案吵架懶人包 他揪2問題點：不甩就是不甩 ｜ 更多文章 ）
＊作者為東海大學法律系退休教授
