觀點投書：與其爭論能否不副署，不如補上憲政程序閉環

行政院長不副署立法院三讀法律案所引發的話題由來已久，然朝野至今仍陷在同一個根本爭議：行政院長究竟有沒有不副署的權力？支持者認為，憲法第三十七條規定總統公布法律須經行政院長副署，因此副署並非單純的機械式簽名；若認法律違憲，是否因此存在拒絕副署的憲法空間，正是目前爭議所在。反對者則主張，法律既經三讀，行政院若不接受應走覆議制度，透過不副署取得實質否決權並非憲法原始設計。

論點各有其理，但臺灣真正需要的，也許不是爭出輸贏，而是建立程序：假設行政院長真的因認為法律違憲而不副署，那麼不副署發生之後呢？誰來處理？多久必須處理？若憲法法庭最後認定法律並未違憲，後續程序又該如何？如果這些問題都找不到答案，我們面對的就不只是權限有無的爭論，而是制度的嚴重缺位：我們對於「不副署」這個憲政例外，竟然沒有一套完整的處理程序。

或許有人質疑，建立程序是否等於變相承認不副署權？答案恰恰相反。建立爭議處理程序不等於承認實體權力；正因為權力尚有爭議，才更不能讓任何一方藉由爭議本身取得無限期的程序優勢。立法院宜同步修正《中央法規標準法》與《憲法訴訟法》，前者補上法律案遭不副署後的程序與期限，後者建立相應的憲法訴訟程序、快速審查與裁判機制，並配合修正必要的聲請主體與程序保障，使這套程序本身也經得起憲法檢驗。

行政院若認為法律案違憲，首要任務是提出具體、可受檢驗的憲法理由，不應只以「違憲」二字作為政治宣示；不副署一旦發生，行政院即應依《憲法訴訟法》所定程序，主動將爭議送交憲法法庭審查。審查應以三個月為原則期限，若案件確有複雜性，得由憲法法庭裁定延長，每次三個月、最多兩次，總期間不得超過九個月。

這項機制的關鍵，在於「九個月後的程序閉環」。若九個月屆滿時，憲法法庭尚未依法作成確認該法律案違憲的裁判，行政院長即應依法副署。必須強調的是，要求副署限制的是不副署對法律公布的阻卻效果，而非限制行政院的憲法主張；副署是程序行為而非合憲證明，行政院仍得依《憲法訴訟法》尋求後續違憲審查。如此既保留行政異議空間，也不讓不副署成為無限期阻止法律公布的工具。

此外，憲法法庭若認定法律案僅有部分違憲，亦應明確處理其法律效果。若違憲部分與其餘規定可以分離，則依憲法法庭裁判確定的法律效果處理違憲部分，其餘部分仍得依法公布，不宜使整部法律當然失效；若違憲部分與其餘規定具有不可分離性，致其餘條文無法依原立法目的獨立運作，則應由立法院依憲法法庭裁判意旨重新審議。換言之，憲法法庭負責作成違憲判斷並決定其憲法上的法律效果，立法院則在必要時依裁判意旨重新形成合憲的法律內容，避免任何一方逾越自身的憲政角色。

這也意味著，未來不論哪一黨執政，都應對「違憲」二字保持制度上的克制。行政院可以提出違憲主張，立法院也可以提出違憲質疑，但行政院一旦以違憲為由阻止法律案完成公布程序，就不應只停留在政治宣示，而應依法將爭議送交憲法法庭作成終局判斷。真正要捍衛憲法，不應只是提出法案違憲主張，更包括讓這項主張接受有權機關的最終檢驗。否則，一個本應交由憲法法庭解決的憲政爭議，最後可能變成行政、立法兩院互相要求對方負責，法律卻始終無法完成公布程序。

國外法制當然有許多可以參考的制度經驗，我們不用照抄，但成熟憲政制度有一項共同值得借鏡的原則：當權限發生爭議時，必須有明確的審查者、程序與時間界線，不能讓任何一方藉由程序上的不作為永久改變現狀。民主社會可以容忍政治衝突，卻不能容忍憲政系統無限期當機。更重要的是，這套規則不能只為今天的執政黨或在野黨設計，而必須是一套無論誰執政、誰在野，都必須遵守的制度。這或許正是臺灣目前最亟需補上的憲政程序閉環。 （相關報導： 夏珍專欄：一百天後，如果卓榮泰不辭職… ｜ 更多文章 ）

＊作者為制度研究者