林健正觀點：校務會議的制度困境與改革契機—從「民主集中制」陰影 走向真正的校園民主

近來大學法修正聲浪再起，重點聚焦於校務會議結構改革。新版本將以第15條修正為核心，提升學生代表比例與擴大參與範疇，推動校園治理民主化，回應高等教育多元參與及制度革新的需求。同時擬配合修正大學法第9條與第33條，強化學生在校長遴選委員會及校級會議的參與。

這項修法爭議極大、歷時近20年，相關修正案已由立法院教育及文化委員會通過，正待院會表決程序。在歷次版本中，原規定學生席位為10%，後來希望比照歐洲模式，將比例提升至25%，最終協調定案為20%。

此次修法同時配套修正第9條、第33條，擴大學生在校長遴選委員會及校級會議的參與範圍。法案在2024年5月正式通過委員會審查，尚待院會三讀通過。

校務會議的組成結構問題

在過去三、四十年，大學校園生態產生權力結構的重大改變，這樣的改變以2005年做為分水嶺。在2005年之前，大學校園內並沒有太多可分配的資源，行政工作並沒有太大的吸引力，甚至被許多教授視為畏途。

從那一年起，教育部為了提升國內研究水準，給予重點大學經費補助——2005年至2017年實施「邁向頂尖大學計畫」，再從2018年1月1日起，以五年為一期，接續推動「高等教育深耕計畫」。這些計畫衍生的經費，加上彈性薪資制，成為校長以及行政主管可分配的資源，也成為教授擔任行政與學術主管的一大誘因。有些校長得以透過資源分配籠絡人心，甚至拉幫結黨，衍生權力集中的問題。

大學法第15條明訂「大學設校務會議，議決校務重大事項，以校長、副校長、教師代表、學術與行政主管、研究人員代表、職員代表、學生代表及其他有關人員代表組織之。」

依現行規定，校務會議的組成中，經選舉產生的教師代表人數不得少於全體會議人數50%，經選舉產生的學生代表人數不得少於全體會議人數10%，兩者合計不得低於60%。問題不在於依選舉產生的教師及學生代表，而在於另外的40%如何產生？

大學法強化了校務會議作為大學最高決策機構的定位，卻留下了一個結構性的難題：行政部門主管與學術單位主管既可身為行政體系的一環，又可能被選為校務會議的「教師代表」，以致行政與學術主管占有絕對影響力的比例，最後將權力集中到校長一個人身上。這樣的安排不僅模糊了權力邊界，也使校務會議逐漸滑向一種「民主集中制」的體制。

這種現象在台灣並非孤例。回顧歷史，國民大會、蘇聯最高蘇維埃、中共全國人大，皆標榜「由民主選舉產生」，卻實質淪為行政意志的附庸。當校長同時掌握行政與學術主管任命權且兼任會議主席，校務會議便難以成為真正獨立的校園治理機制。

民主集中制的陰影

列寧於1906年提出「民主集中制」作為黨的組織原則，要求下級服從上級、少數服從多數，但多數卻未必尊重少數，最後由黨的最高機關統一意志。這套原則雖以「民主」為名，卻往往導向權力高度集中化，以貫徹領導人的意志。
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共產國家的代表機關正是這種模式的翻版。蘇維埃的人數龐大，議事流於形式，淪為橡皮圖章；中共全國人大的代表名義上由選舉產生，但官員比例極高，實質聽命於黨的決策；行政官員可同時出任過去的國民大會代表，形成「官員兼代表」的結構矛盾。

今日大學校務會議的結構若不加改革，亦可能重演同樣的虛假民主：會議動輒上百人，有讀不完的業務報告，提案照本宣科舉手表決，最後所有議案以「少數服從多數」通過，卻完全缺乏真正的討論與監督。

校園民主的核心意涵

要理解校務會議改革的重要性，必須放在「校園民主」的更大圖像下來審視。校園民主不僅是一種治理程序，更是承載高等教育核心價值的制度保障。

首先，學術自由要求教師能獨立於政治或行政壓力之外進行教學與研究。當行政主管過度介入校務會議，學術自由就可能被間接箝制，因為研究資源、教學政策甚至學術評鑑，都可能為行政邏輯所主導。

再者，大學自治的前提是內部治理必須具備制衡機制。如果校務會議只是行政權的延伸，那麼「大學自治」將淪為空談，因為校園內部沒有真正的民主程序來抵抗外部壓力。

此外，大學肩負培育人才、推動知識進步與回應社會需求的責任。若校務會議無法代表多元的師生意見，只是行政決策的傳聲筒，那麼大學回應社會挑戰的能力將被大幅削弱，社會責任也無從落實。

換句話說，校園民主是學術自由、大學自治與社會責任的支撐點。沒有校園民主，就不可能有學術自由；沒有校園民主，大學自治將被行政或外部力量侵蝕；沒有校園民主，大學就難以真誠地履行社會責任。

校園民主與教授治校

學術社群的真正意義，在於「校園民主」不僅是程序上的改革，更是大學治理模式的轉型。史丹佛大學前校長Donald Kennedy在《學術這一行》中明確指出：「大學是由教授、職員與學生組成的社群」，而「教授治校」的理論基礎正源自這個「社群參與」的精神。

依Kennedy的觀點，大學教師不只是學校員工，更是學校學術事務的最高決策者。教授負責課程規劃、招生標準、授課內容、教學方法與評分制度，直接影響學校管理與發展。他以史丹佛大學為例，強調校董會授權校長為行政首長，而校內Faculty Senate（校務會議）則掌握所有學術相關決策權。

Kennedy進一步指出，「教授治校」的設計是基於社群參與精神，大學所有重要決策，應由教授、職員、學生共同參與，不僅保障學術自由，更強調學術責任。這種以校園民主、教授治校為核心的架構，是美國大學促進創新與自治的根本原因。

改革方向：建立真正的校園民主

理論上，校務會議是大學的最高決策機構，決定重大校務，甚至影響校長遴選委員的組成。但若其成員結構過度傾向行政主管，就會導致以下問題：

一是行政主導學術，校長透過行政體系掌握議程與投票，教師代表淪為陪襯；二是權力過度集中，校務會議集立法、行政於一身，無監督與制衡機制；三是校園民主淪為形式，表面上透過選舉產生代表，實質卻是行政部門在場內場外操控議事方向。

這種結構既違背大學自治精神，也有損學術自由的價值。若要讓校務會議擺脫「民主集中制」的陰影，改革必須聚焦於權力分立與角色明確化：
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一、行政主管不得兼任代表：建議修正大學法第15條，將學術與行政單位主管定位為「列席人員」，而非「教師代表」。如此才能避免「既是球員又是裁判」的矛盾。

二、以校務會議落實教授治校：讓校務會議專責於審議政策與校務大方向，而非處理行政事務細節。行政單位負責提案，並向校務會議報告，交由校務會議審議，行政主管不享有表決權。

三、學術單位的自治保障：學術單位的代表應由教師普選產生，確保學術自由與多元觀點的呈現。此結構類似美國大學的Faculty Senate，以教師社群為主體。

四、落實權力制衡：校長與行政部門須定期接受校務會議的質詢與監督，而非以會議主席身分主導議程。校務會議的議題應分為「政策審議」與「行政報告」兩軌，避免行政業務壓縮討論空間。

結語：回到大學的核心價值

大學是社會精英所組成的社群，應該以自由、開放、多元為核心價值，鼓勵教授與學生參與校務的推動。若校務會議仍停留在「民主集中制」的陰影下，行政與學術主管占有絕對影響力的比例，將使大學的學術自由與大學自治精神名存實亡。

唯有透過大學法的修訂及制度改革，讓行政、學術與校務會議三者權責分立，行政主管不宜擔任校務委員，提高經由選舉產生的師生比例，校務會議才能真正發揮「教授治校」、「社群參與」的功能。這不僅是大學法修法的契機，更是台灣高等教育能否走向真正校園民主的關鍵。

＊作者為國立陽明交通大學退休教授，台灣產業科技推動協會副理事。
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