近11年來，台北市從未幫外縣市燒過一片垃圾，2016年因中央緊急行文調度，才首次幫雲林燒家戶垃圾……「不能老是這樣來壓迫我，雲林垃圾運到台北燒，太匪夷所思。」其實，柯文哲有所不知，中央沒有老是壓迫台北市，已有很多縣市長期代燒垃圾，幫忙最多的，是高雄市……
老一輩台灣人對「垃圾山」並不陌生。1970年代，全國各地堆起大大小小的垃圾山，新北市大漢溪畔就出現綿延數百公尺的垃圾山，連台北市內湖也有座知名垃圾山。後來隨著垃圾衛生掩埋、焚化廠啟用，垃圾山才逐漸走入歷史。
對年輕一輩來說，垃圾山就像遙不可及的古老產物。意外的是，近兩年來，垃圾山卻悄悄在部分縣市死灰復燃。尤其到了2016年11月，雲林、台東、南投每天均有百餘噸家戶垃圾出不去，在縣內都堆起上萬噸的垃圾山。
如果你以為這僅是少數縣市的事，那就錯了。政府沒有說的祕密是，台灣的垃圾處理正面臨空前危機，全民皆無法迴避。
秘密1〉事業廢棄物排擠家戶垃圾
這一切，要從2015年3月，南投堆起1萬噸的垃圾開始說起。
目前台灣共有24座營運中的焚化廠。22縣市中，仍有金門、澎湖、連江（馬祖）、新竹、南投、花蓮、雲林跟台東八縣市，因沒有焚化廠或未啟用的關係，家戶垃圾需轉運到其他縣市焚燒。
過去十年來，一直頗為順暢。甚至隨著資源回收及垃圾減量後，家戶垃圾從2006年約503萬噸降至2015年約323萬噸，少了180萬噸，減幅達35.7％，進入焚化廠的垃圾量也從約416萬噸下降到約314萬噸。
處理量大於供給，垃圾山當然消失，甚至還有許多焚化廠無垃圾可燒，到處搶垃圾。
「以前嘉義縣、台南市的焚化廠，一天到晚拜託我給他們垃圾燒，」雲林縣虎尾鎮長林文彬說，誰知道兩年前情勢逆轉，垃圾出不去，連花大錢拜託人家燒都沒用。 為何近兩年，全國垃圾會從不夠燒到堆滿地？究其原因，竟然是一般事業廢棄物（簡稱一般事廢）惹的禍。
垃圾分成一般廢棄物（家戶）跟事業廢棄物。事業廢棄物又分成有害事廢跟一般事廢。政府規定可以進焚化爐焚燒的，只有家戶與一般事廢。過去十多年來，垃圾量不足時，南部民營焚化廠低價搶垃圾，導致北部跟中部的一般事廢都往南部跑，等到處理量逐漸飽和，價錢往上調時，將一般事廢交給南部處理的清除業者大感吃不消後，又紛紛運回中、北部處理。
一位焚化廠操作主任說，十年前，一些焚化廠幾乎賠錢，業務員天天找不到垃圾，甚至考慮退場。約五年前，市場發生變化，一般事廢不斷湧現，到現在每天仍有接不完的電話，「連民代都來拜託燒一般事廢，多到要排隊處理。」
這幾年，新北市一般事廢的日處理量也從300噸提升至930噸。 由於雙北各有三座廠，足夠應付回流的一般事廢，但中部焚化廠就吃不消了。
台中縣市合併之後，雖然有三座焚化廠，幫沒有焚化廠的南投日處理160噸家戶垃圾後，餘裕量已有限，等到事廢大量回流中部時，自然排擠到家戶垃圾。
2014年10月後，台中每日僅能代燒南投60噸家戶垃圾，剩餘100噸只好暫置在南投各鄉鎮，逐漸推出大大小小的垃圾山。
2015年3月農曆春節過後，垃圾量累積上萬噸，各轉運站大爆滿、臭氣沖天，不得不向中央求救，終於引爆台灣近幾十年來第一波的垃圾大戰。由於每座焚化廠處理量固定，一家出問題，就會產生連鎖反應。同樣位於中部的雲林首當其衝，甚至連新竹縣也被牽連。2015年3月，原先幫新竹縣代燒1／3垃圾的苗栗縣，緊急幫忙處理南投的垃圾，導致竹縣境內也堆起3000噸垃圾。
總計全國一般事廢的焚化量，從2006年近145萬噸增至2015年的229萬多噸，漲幅58％。反觀家戶垃圾量幾乎不動，事廢占焚化處理量也從24.9％成長至34.61％。
這個數據證實，過去幾年來，一般事廢已排擠到家戶垃圾的焚化量。令人狐疑的是，台灣明明景氣衰退，為何一般事廢快速成長？
環保署主任祕書謝燕儒解釋，環保標準逐年加嚴後，近十年持續擴大列管事業申報，已列管事業達到3萬8000多家，導致一般事廢申報量也從2006年1426萬餘噸，增至2015年的近1770萬噸，確實進入焚化廠約229萬噸。
這幾年餐飲業蓬勃發展，大賣場林立，集合式住宅成主流，委託清除業者的垃圾逐年增加，而這些也計入事廢，讓事廢在十年間增加85萬噸。
以新北市為例，三座焚化廠進廠量，家戶垃圾65％，一般事廢35％。一般事廢包含公寓大廈、市場、商業區及產業等委由清除業者載至焚化廠的生活垃圾，占比八至九成。
這也是地方無法拒收一般事廢的原因。「這些垃圾的製造者也是市民，焚化廠能不收嗎？」台南環保局副局長林健三說。
祕密2〉中央沒有焚化廠調度權
但廢棄物清理法明文規定，焚化爐應優先處理家戶垃圾，仍有餘裕，才燒一般事廢。假設都優先燒家戶垃圾，理應不會有縣市家戶垃圾堆積，甚至出現垃圾山？
答案竟然是中央沒有焚化廠調度權。台灣的垃圾處理，是地方各自為政。環保署即使知道有焚化廠沒有垃圾燒而停爐，也莫可奈何。「台灣的垃圾處理不患寡而患不均，」謝燕儒直指問題核心。
全國24座焚化廠，當部分地方垃圾堆滿地時，竟然有幾座因為垃圾量不足而停爐。2015年，北投焚化廠因沒有垃圾可燒，停爐達2261小時，木柵廠停爐1194小時；高雄兩座公辦公營廠也分別停爐2510、666小時。總計北高五座焚化廠因垃圾不夠燒，共停爐278天。
其中，有19座民營焚化廠涉及合約，中央難調度，情有可原，但如以公有公營廠停爐的餘裕量來處理雲林、台東、南投每年約20幾萬噸的垃圾焚燒量，應綽綽有餘。
台北環保局副局長蔡玲儀坦承，過去確實因為沒有垃圾燒，有焚化爐歲修長達兩、三個月，「因為議會覺得沒有垃圾燒，乾脆停爐，也不編預算給環保局」。
地方的本位主義正是焚化廠無法順暢調度的主因。從北市議員的態度，即可見一斑。
月前台北市議員汪志冰在議會質詢指出，北市垃圾分類好不容易有成果，焚化廠附近居民要的是減量甚至停爐，卻得到垃圾愈來愈多的懲罰，「還要幫不做垃圾分類的雲林擦屁股，不保證燒出來的垃圾不會有戴奧辛等有毒物質。」她要求未來北市為外縣市代燒垃圾要經過議會同意。
市長柯文哲也向中央喊話，全國垃圾處理要訂出辦法，不能一直當鴕鳥，「不能老是這樣來壓迫我，雲林垃圾運到台北燒，太匪夷所思。」
其實，柯文哲有所不知，中央沒有老是壓迫台北市，已有很多縣市長期代燒垃圾，幫忙最多的是高雄市。
高雄也有兩座公有公營廠必須受議會監督，但是環保局充分調度市內四座焚化廠，成為全國代燒家戶垃圾最多的縣市。每年幫八縣市處理家戶垃圾的量，從2012年的3萬噸增至2015年的12萬7000噸，相當台東三年垃圾焚燒總量。 這十幾年來，高雄的垃圾處理費雖從每噸450元漲至730元，並未獲利，還要幫忙處理焚化底渣跟飛灰。
環保局長蔡孟裕說，我們也要承受議會壓力，卻長期配合中央調度，沒有怨言。但是過去的「積非成是」對高雄並不公平，直到2015年元月才反映實際成本，收取每噸2307元的處理費。
祕密3〉焚化底渣，是最後一顆稻草
其實，每個地方環保單位都得面對議員質詢，當垃圾議題登上新聞版面後，「代燒垃圾」更加見不得光。當《遠見》記者訪問雲林、台東、南投、花蓮等沒有焚化廠的縣市，垃圾都運到哪裡去時，每個局長都一再懇求不要曝光最新代燒縣市名單，深怕當地居民反彈，垃圾就出不去了。
南投環保局副局長林隆儒說，為了燒垃圾，所有人情關係都用上了，「只差沒有跪在地上。」
照理說，焚化廠為全民資產，不管是中央預算，還是用台北、高雄的經費興建，都是國人納稅錢，為何民眾無法同理心，代燒其他縣市垃圾？
一位環保局長指出，各縣市推動焚化廠都經歷過被包圍跟抗爭的痛苦，曾抵死不要焚化廠的居民當然很難「將心比心」代燒外縣市垃圾。「有焚化廠的雲林、台東，不能將別人的幫忙視為理所當然，必須設法解決自己的問題，」他說。
好不容易，2016年9月底，中央才幫雲林、南投各清除2萬多噸垃圾，想不到棘手難題接踵而至，垃圾的二次產品—焚化底渣，竟掀起第二波的垃圾危機。起因於10月間，全國最大的底渣處理廠映誠負責人被收押，導致公司無法營運，讓委託映誠處理底渣的高雄、台南、屏東縣措手不及，導致全國垃圾處理拉警報。
尤以高雄最受衝擊。由於底渣年產量居全國之冠，無法去化，被迫於2016年11月起，以不收取每噸2307元處理費，改成外縣市要運回1.67噸底渣或1.8噸底渣資源化產品（再生粒料）的條件。
台東、雲林縣議會無法接受條件，導致兩縣市每天以112、190噸的速度增加垃圾，累計至今都突破上萬噸，南投也受波及，每天新增110噸垃圾。
「就像一支番仔火點燃汽油桶，一發不可收拾，」雲林縣環保局長林長造說。
2015年初，一般事廢排擠家戶垃圾，引發第一波垃圾大戰的問題還未解決；2016年底，又因底渣無法去化，引爆第二波危機，至今還看不到解決方案。「這個政府沒有說的祕密，不會因為閉起眼睛，就消失不見，」一位環保官員憂心地說。
雪上加霜的是，從2018至2021年，全國將有14座焚化廠面臨除役、輪流停爐一年，垃圾處理將進入嚴峻寒冬。
文/彭杏珠本文經授權轉載自遠見雜誌（原文標題：垃圾風暴 政府沒說的三大祕密）
