從「驅逐蔣介石代表」到「支持台灣參與」：聯大第2758號決議的曲折轉變

牽涉中國和台灣在聯合國地位的「聯合國大會第2758號決議」，在發佈超過半世紀之後最近再度成為台灣的輿論焦點。

荷蘭國會眾議院上周四（12日）「壓倒性票數」一項動議，指出聯大第2758號決議並未決定中國對台灣擁有主權，也未排除台灣參與聯合國或其他國際組織，認為中國扭曲該決議，並阻擋台灣的國際參與。動議重申，台灣參與國際民航組織（ICAO）及世界衛生組織（WHO）等國際組織符合荷蘭的利益。

台灣外交部翌日回應指，荷蘭國會是在今年7月「對中政策跨國議會聯盟」（IPAC）年會通過「IPAC針對聯大第2758號決議各國議會決議範本「相關動議後，全球第二個通過類似議案的國家。第一個則是8月21日在澳洲參議院通過。

中國半官方媒體中新網報導，中國駐荷蘭使館周五駁斥荷蘭議會通過涉台動議，敦促荷蘭政府「切實恪守一個中國原則，不向『台獨』分裂勢力發出任何錯誤信號」。

荷蘭國會通過動議後，有台灣民眾指相關消息疑被Facebook限制。透過科技工具研究資訊戰的非營利組織Taiwan AI Labs創辦人杜奕瑾向BBC中文表示，他使用網路議題聲量觀測工具，發現荷蘭國會談及2758號決議的新聞被台灣媒體廣泛報導，但在Facebook上卻很少見到，他無法確定背後的原因，但認為比例嚴重失衡。

BBC無法獨立核實這項說法是否真確，並已向Facebook母公司Meta公關部門查詢，至截稿前尚未收到回應。

1971年10月25日，聯合國大會通過第2758號決議，表示中華人民共和國是聯合國的唯一合法代表，國民黨領導的中華民國政府則失去代表權。從此之後，台灣的國際地位及聯合國席位之爭就不時成為熱點話題。

第2758號決議的原文非常簡短，其中決定稱，「恢復中華人民共和國的一切權利，承認她的政府的代表為中國在聯合國組織的唯一合法代表，並立即把蔣介石的代表從它在聯合國組織及其所屬一切機構中所非法佔據的席位上驅逐出去。」

彼時，由蔣介石領導的中華民國政府在國共內戰中失利，已經退守到台灣20多年。 1970年代初，中華民國政府與其邦交國美國的關係岌岌可危，時任美國總統尼克松表示，為了尋求與中華人民共和國關係正常化，將在1972年訪問北京。美國的態度轉變被認為是蔣介石政府在聯合國中失去地位的重要原因。

台灣退出聯合國之後，也被要求退出隸屬於聯合國的各個國際組織，包括世界衛生組織、國際民航組織等。

在國民黨馬英九任職總統期間，即2008年之後，台灣曾連續數年以觀察員的身份參與世界衛生組織大會（世界衛生大會，WHA）。當時世界衛生組織和北京都沒有聲稱這一舉動違反聯合國原則或國際法，被認為是兩岸政治緩和帶來的突破。 （相關報導： 智庫：全球民主連續第8年倒退，但台灣法治顯著改善 ｜ 更多文章 ）

不過到了2016年，民進黨蔡英文勝選總統，曾任中國香港特區政府官員的時任世衛總幹事陳馮富珍在世界衛生大會的邀請函上，首次加注聯合國大會第2758號決議，強調「一個中國」原則。當年台灣仍有參與世界衛生大會，但一年後就不再收到邀請函。

聯合國的第2758號決議在法理上明確，台灣不能以代表中國的身份參與聯合國及其下屬組織的會議。

最大的爭論在於，該決議是否等同於確定了台灣的領土歸屬問題。決議的原文顯示「蔣介石的代表」，並沒提到「中華民國」或者「台灣」。

一些北京專家認為，該決議中的「中國」是指包含台灣在內的全部中國領土。中國官媒新華社2021年10月25日發表時評指出，該決議未提台灣，「正是因為這一決議處理的是包括台灣在內的全中國的代表權問題，當時的海峽兩岸都主張世界上只有一個中國，這也是國際社會的共同認知。」

但不少台灣和國際專家表示，領土問題涉及複雜的國際法，而聯合國的決議並不能從法理上決定一個國家的疆界。

台灣國際關係學者張國城在《國家的決斷》一書中寫道，第2758號決議決議「增加了一個確定國家地位的要素」，但「並不意味著中華民國立刻失去國家地位」。原因是許多國家「逐漸撤銷承認中華民國是中國的唯一合法政府並不與聯合國對中國代表權的改換同步」。

在該決議通過之時，台灣仍與54個國家保持外交關係，包括美國、日本、澳大利亞、韓國等。與此同時，台灣還是世界銀行和國際貨幣基金組織的成員，直到1980年。

對於北京來說， 2758號決議是「一個中國原則」的重要歷史記錄。過去，在世界衛生組織、國際航空組織等聯合國旗下的國際組織中，作為聯合國常任理事國的中國都援引2758號決議拒絕台灣參與。台灣中央研究院前副研究員林泉忠形容，該決議是北京的「法寶」。

美國國務卿布林肯（Antony Blinken）2021年曾公開表示，「台灣有意義地參與聯合國系統不是政治議題，而是務實議題。」當時中國外交部發言人趙立堅回應表示：「台灣地區參與國際組織活動必須按照一個中國原則處理。聯大第2758號決議已經從政治上、法律上和程序上徹底解決了中國在聯合國的代表權問題。」

自從台灣民進黨的蔡英文2016年開始執政以來，兩岸關係越趨冰冷，要北京在聯合國中支持台灣參與幾乎不可能。因此，如果要推動台灣參與聯合國事務，如何重新認識2758號決議似乎成了關鍵所在。

就在布林肯發表聲明前幾天，美國國務院亞太副助卿華自強（Rick Waters）在一個論壇上罕見地批評中國「不當使用」（misuse）聯合國在50年前通過的一項決議，以阻止台灣參與聯合國事務。美國前國安顧問歐布萊恩（Robert O'Brien）不久前也在一場研討會表示，該決議「僅涉及中國的席次問題，台灣有權參與聯合國與其專門機構。」

林泉忠認為，美國正著力針對該決議進行「重新詮釋」，從而讓聯合國成員接受這種解釋，「這是美國推動台灣參與聯合國事務的重要一環，」他說。

台灣前駐美副代表、中央研究院歐美所研究員裘兆琳在布林肯發表聲明後，接受BBC中文採訪，表示美國一直都非常清楚第2758號決議的內涵，只不過未有公開表達。 （相關報導： 智庫：全球民主連續第8年倒退，但台灣法治顯著改善 ｜ 更多文章 ）

她提到，2007年時任聯合國秘書長潘基文曾經「誤讀」了該決議，稱台灣是中華人民共和國的一部分。美國得知後，以「非文件」（non-paper）的方式向聯合國秘書處提交一份聲明，表明美國對2758號決議以及台灣參與國際組織的立場。

裘兆琳說，這份聲明提到，美國關切近年來若干聯合國相關組織主張聯合國依照先例，將台灣視為中華人民共和國的一部分，並且以符合這個地位的名稱來稱台灣；可是美國也清楚地說明， 2758號決議事實上並沒有確立台灣是中華人民共和國的一個省。

轉變在於，「當時美國私下告訴聯合國秘書長，而現在，美國公開、大聲的表達出立場」，裘兆琳說。

台灣政治大學外交系教授黃奎博對BBC中文指出，在美中衝突比較激烈的時候 ，重提2758決議案，是美國在外交上制約中國政府的方式之一。

他分析美國、中國在2758號決議的利用上，可說是「各取所需」——中國政府「超過適用範圍」，將2758號決議案與「一中原則」捆綁在一起，用於所有外交場合。但2758號決議僅適用於聯合國體系的組織。若世界各國想與台灣建立雙邊關係，就不會、也不應受到2758號決議的限制。

而美國部分政界人士和民進黨政府則是「超譯」該決議。主張決議內文從未提及台灣，也從未決定台灣的政治地位，因此衍伸出的「台灣地位未定論」和主張「法理台獨」的立場極為接近，部分獨派、僑界人士會加以利用。

回顧從2021年開始的新一輪第2758號決議詮釋爭議的起因，和國際環境的變化息息相關。

美中兩國持續交惡，台灣繼香港之後成為印太區域新的國際焦點。

「香港作為一個西方社會認為的自由世界崩潰了，這是冷戰以來首次失去一個自由地區，所以他們認為，專制的中國正在利用它的體制向外滲透，下一個目標就是台灣，」林泉忠在2021分析指出，包括美國在內的西方社會，越來越深刻地感受到中國帶來的危機感。

自從2020年6月底北京在香港推出《國安法》之後，香港社會經歷了巨大變化。不僅立法會很難再有民主派陣營的空間，非政府組織和公民團體也大批解散。原本準備向台灣推廣的「一國兩制」遭到巨大質疑，台灣民眾越來越喪失對北京的信任。

同時，新冠疫情使得台灣晶片產業在全球供應鏈的地位與日俱增。這些都成為美國推動台灣「有意義地參與」聯合國事務的重要原因。 （相關報導： 智庫：全球民主連續第8年倒退，但台灣法治顯著改善 ｜ 更多文章 ）

「美國過去考慮如何協助台灣，但現在發現台灣的角色發生了變化，包括在疫情和科技方面的實力增長，能在世界範圍內扮演更重要的角色，因此強調台灣參與聯合國事務是務實議題」，裘兆琳說。