黃維幸觀點:瘦肉精含量和標示─中央 「自主」還是 「地方」自治?

2020-11-03 06:50

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國民黨立院黨團議場進行議事杯葛,針對美豬進口議題要求行政院長蘇貞昌道歉。(顏麟宇攝)

國民黨立院黨團議場進行議事杯葛,針對美豬進口議題要求行政院長蘇貞昌道歉。(顏麟宇攝)

鄉村包圍城市?

自蔡英文總統倉促拍版萊劑瘦肉精豬肉進口之後,問題沒有立即解決。不但連帶的檢驗及標示議題浮現,各縣市政府也因地方及豬農的關切,紛紛採取不同的因應辦法。台中市要求「零檢出」瘦肉精;彰化縣議會多位議員表示反對瘦肉精豬進口,要求標示明確;新竹縣要實行「零檢出,要標示,設專區」;而台北忽然發現原來還有不得歧視他國瘦肉精肉進口的義務,大呼上當。在好像是四面楚歌,烽火連天的態勢之下, 也有縣市勤王效忠,認為不能就此問題搞軍閥割據。衛福部則效法李鴻章割讓台灣,打擊「台獨」,不使「朝廷號令不行」的反應,急忙下令 (行政命令),指示各縣市瘦肉精肉檢驗標準一致。

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局勢看似混亂,問題只有一個:縣市有無權力制定不同於中央的食安標準?換句話說,可否規定瘦肉精的含量必須低於中央認可的劑量, 以及採取例如如何標示等的預防或更高標準。

以下要先說明憲法的地方政治安排是一種中央與地方對等的分權關係。因此,所謂法規的牴觸, 不是地方下級法規牴觸中央上級法規的單向思維,而是包含中央法規及政策侵犯地方法規的違憲現象。如有爭議涉及憲法列舉的地方權力,中央法規或必須因違憲而修改,或在解釋上盡量調和地方法規的合憲性。

而具體觀察瘦肉精的有關爭議,我認為地方檢驗及標示的規定,基於憲法對地方管控地方衛生等的列舉權力,不達侵犯中央列舉的權力 (包括外交,國際貿易, 涉外財經,甚至全國公衛等)的地步。與是否有「下級」法規或命令牴觸「上級」法規或命令的問題無涉。

侯友宜表示,民眾擔憂萊豬的聲音希望中央能聽進去,新北仍堅持瘦肉精零檢出。(圖/李梅瑛攝)
侯友宜表示,民眾擔憂萊豬的聲音希望中央能聽進去,新北仍堅持瘦肉精零檢出。(圖/李梅瑛攝)

自治還是自主---先要釐清的前提

我們一向習慣把非全國性的自主安排(autonomy)稱為:地方自治。這是國民黨的意識形態中重要的主張。因此也表現在憲法之上, 成為單獨的一章。難得一見的是:民進黨的理念基本上與國民黨重疊,甚至在觀念和用詞上,有過而無不及。民進黨黨綱稱之為:中央與地方的「均權制」,有所謂 「垂直的制衡」保護地方自治體制。問題是:一旦把自主,稱之為 「地方自治」,我們腦海中所呈現的影像在下意識左右之下,是一種上下的垂直統屬關係。認為有所謂 「垂直的制衡」。如果將其刻畫為有上下的宰制關係也不為過。以至於儘管有「均權」(權力的比例分配而已)和「制衡」的表述,骨子裡是上下統屬關係的思維。

所以,我雖不反對約定俗成的用法, 用「地方自治」討論問題。但是,必須有意識地排除上下宰制的影像,認識自主的政治安排中,權力的分配有「分權」(devolution)和 「授權」(delegation)兩種性質完全不同的法律觀念。前者是兩個政治實體 (稱為中央/地方無妨實質)平行 (bilateral,而非垂直)的對等關係;後者是中央/地方的上下垂直管控關係。分權不一定是「均權」,均權似乎只指權力的某種比例分配。無論如何 ,分權絕不等同授權。

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