全球觀察》緬甸民主勝利了？憲法重重設限 翁山蘇姬掌權難如上青天

當緬甸選委會在電視上宣佈，翁山蘇姬所領導的全國民主聯盟（NLD）幾乎在全國每一個選區都獲得領先時，位於仰光的NLD總部傳來一陣又一陣的歡呼聲。因為許多身穿紅衣、臉上塗著紅色彩妝（紅是NLD代表色）的熱情支持者相信，翁山蘇姬已經贏得了這場緬甸25年來最重要的選舉，這個長年被軍頭們所把持的國家，也將走進一個全新的民主時代。

這個勝選場景讓人感覺似曾相識，但翁山蘇姬今日的勝利，真的跟25年前一樣嗎？

NLD在1990年的大選獲得壓倒性勝利（贏得國會485席中的392席），翁山蘇姬理應成為總理，展開緬甸的民主時代。但這個選舉結果卻遭到緬甸軍政府無理作廢，抗議者遭到武力鎮壓，翁山蘇姬也被軍政府長期軟禁、成為緬甸民主的苦難象徵。直到緬甸軍政府近年從事民主轉型，翁山蘇姬才在2010年11月獲得自由，並於2012年4月舉行的補選中順利當選下議院議員。

如今翁山蘇姬與她所創建的NLD捲土重來，幾乎重演25年前的往事。不過倫敦政治經濟學院（London School of Economics）的緬甸學者貌扎尼（Maung Zarni）認為，緬甸政府不會再採取當年的奧步與鎮壓手段，這代表緬甸成功邁向民主國家行列了嗎？不，這是因為翁山蘇姬及其政黨的勝選，對登盛政府的統治根本不構成威脅。

先制憲後交權 軍政府的「民主訓政」？

擁有67萬平方公里國土（世界排名40）、5000多萬人口（世界排名25）、富藏石油與紅寶石、翡翠、柚木、錫、鎢、鋅、鋁等天然資源的緬甸，是名符其實的東南亞「大國」。但要是說到人均GDP（一年約1300美元）、人類發展指數（0.524，世界排名150）、全球貪腐指數（全球排名157）等指標，又徹底曝露出緬甸的落後窮國形象。美國前國務卿萊斯（Condoleezza Rice）2005年曾將緬甸與北韓、古巴、伊朗、辛巴威、白俄羅斯並列，稱之為蔑視民主與人權的暴政典型（Outposts of Tyranny）。

當年以蘇茂將軍（Saw Maung）為首的緬甸軍政府，拒絕在敗選後將權力交給NLD，提出的藉口就是要「先制憲後交權」。無論這個藉口是否正當，但軍政府這「先制憲」一制就是將近20年，雖然從制憲國民大會、憲法起草委員會、到憲法全民公決委員會的成員幾乎都是軍政府欽定，依然要到2008年5月15日，緬甸才以公投方式通過了由軍政府主導的新憲法。

籌備近20年 緬甸新憲鞏固軍方權位

在談到這部憲法時，一般外媒多強調軍政府對翁山蘇姬設下重重限制。如《緬甸憲法》第59條F款規定，緬甸總統不得有外國國籍的配偶或子女，因此丈夫與兩位愛子均為英國籍的翁山蘇姬，根本無法參選總統。其實無論翁山蘇姬是否當選總統，這部由軍政府主導的憲法，都完整地保護了軍方的執政地位。 （相關報導： 美稱關注緬甸大選 解除制裁「為時過早」 ｜ 更多文章 ）

如在掌握國家最高立法權的聯邦議會中，上院議員 224 席有 56 席、下院 440 席有 110 席保留給軍方。而上下兩院的軍方議員則是由國防軍總司令直接提名任命，根本無需經過投票程序（第109條）。加上《緬甸憲法》第436條規定，修憲必須經過 75%以上國會議員同意，這意味著只要軍方（國防軍總司令）不點頭，無論是總統或者是國會多數黨，都無法更動2008年版的《緬甸憲法》

就算翁山蘇姬當總統 國防軍總司令依舊大權在手

除了憲法與國會之外，總統本身的行政權也受到軍方大幅箝制。因為總統雖然有權任命聯邦部長和副部長，但是國防、安全與內政、邊境事務的部長和副部長，只能從國防軍總司令提名的軍職人員中任命。其他部會的部長人選則應徵求國防軍總司令的意見，要對具有軍人身份的部長、副部長予以免職時，應與國防軍總司令達成意見一致。 （《緬甸憲法》第232條以下）

國防軍總司令的「實質領袖」地位，從《緬甸憲法》第40條C款的規定更能看得真切。該款規定，當國內出現武裝叛亂或暴力活動，可能引起聯邦與民族分裂、國家主權喪失時，總統在國防與安全委員會同意後得宣佈國家進入緊急狀態，由國防軍總司令接管並執行國家主權，為期1年。聯邦與地方議會的立法職能被視為終止，自行解散。 

憲法重重設限 端看翁山蘇姬如何掙脫

權傾天下的國防軍總司令雖然是由總統任命，但從人選的提名到最終表決，均須由「國防與安全委員會」同意。該委員會的組成包括總統、兩名副總統、下院發言人、上院發言人、國防軍總司令、國防軍副總司令、國防部長、外交部長、內政部長以及邊境事務部長。簡而言之，過半都是軍人。（《緬甸憲法》第201條）

至於總統本身的產生方式，則是上下議院及軍方各推派一名候選人，上下兩院組成的選舉團再從這3名候選人中選出一人擔任總統，另兩人則擔任副總統。（《緬甸憲法》第60條）因此這種制度除了確保軍方一定擁有提名權之外，更確保至少有一名副總統是軍人出身。面對這樣一部嚴重偏袒軍方勢力的《緬甸憲法》，翁山蘇姬日前放話她將「凌駕總統」（above the president），以求掙脫《憲法》的重重枷鎖。

要找一個與翁山蘇姬理念相同，甚至甘為「魁儡」的總統候選人其實不難，以全國民主聯盟（NLD）的高得票率，要讓選舉團順利將其送上總統寶座更是易如反掌。問題是在《緬甸憲法》的設計之下，翁山蘇姬若只是找一個願意聽從她指示、或認同她理念的候選人，依舊無法按照她的意思治國。因為包括國防軍總司令、國防與安全委員會、以及軍人身份的重要部會部長，都讓緬甸政府這座國家機器充滿了軍人干政的色彩，更何況這部憲法的解釋權也在軍方手裡。

已經高齡70歲的翁山蘇姬，在打贏選戰之後，面對的並非勝選的甜美果實，而是下一場更為艱難的政治博弈與鬥爭——因為這場比賽從裁判、球員到規則，全是敵人訂的。這位緬甸人民口中的「媽媽蘇」、國際社會眼中的民主象徵，要如何與軍系勢力繼續搏鬥、擺脫憲法的限制與枷鎖，進而實現緬甸人民想望了幾十年的民主自由與繁榮？ （相關報導： 美稱關注緬甸大選 解除制裁「為時過早」 ｜ 更多文章 ）

NLD的漂亮勝選，不過剛剛揭起了這場政治大戲的帷幕。