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全球觀察》緬甸民主勝利了?憲法重重設限 翁山蘇姬掌權難如上青天

2015-11-10 17:40

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緬甸大選。(美聯社)

緬甸大選。(美聯社)

當緬甸選委會在電視上宣佈,翁山蘇姬所領導的全國民主聯盟(NLD)幾乎在全國每一個選區都獲得領先時,位於仰光的NLD總部傳來一陣又一陣的歡呼聲。因為許多身穿紅衣、臉上塗著紅色彩妝(紅是NLD代表色)的熱情支持者相信,翁山蘇姬已經贏得了這場緬甸25年來最重要的選舉,這個長年被軍頭們所把持的國家,也將走進一個全新的民主時代。

這個勝選場景讓人感覺似曾相識,但翁山蘇姬今日的勝利,真的跟25年前一樣嗎?

緬甸大選。(美聯社)
翁山蘇姬的支持者揮舞著NLD的紅色旗幟、慶賀勝選。(美聯社)

NLD在1990年的大選獲得壓倒性勝利(贏得國會485席中的392席),翁山蘇姬理應成為總理,展開緬甸的民主時代。但這個選舉結果卻遭到緬甸軍政府無理作廢,抗議者遭到武力鎮壓,翁山蘇姬也被軍政府長期軟禁、成為緬甸民主的苦難象徵。直到緬甸軍政府近年從事民主轉型,翁山蘇姬才在2010年11月獲得自由,並於2012年4月舉行的補選中順利當選下議院議員。

緬甸大選。(美聯社)
緬甸順利舉辦大選,美國是否會完全解除經濟制裁?白宮發言人厄尼斯特說:為時尚早。(美聯社)

如今翁山蘇姬與她所創建的NLD捲土重來,幾乎重演25年前的往事。不過倫敦政治經濟學院(London School of Economics)的緬甸學者貌扎尼(Maung Zarni)認為,緬甸政府不會再採取當年的奧步與鎮壓手段,這代表緬甸成功邁向民主國家行列了嗎?不,這是因為翁山蘇姬及其政黨的勝選,對登盛政府的統治根本不構成威脅。

先制憲後交權 軍政府的「民主訓政」?

擁有67萬平方公里國土(世界排名40)、5000多萬人口(世界排名25)、富藏石油與紅寶石、翡翠、柚木、錫、鎢、鋅、鋁等天然資源的緬甸,是名符其實的東南亞「大國」。但要是說到人均GDP(一年約1300美元)、人類發展指數(0.524,世界排名150)、全球貪腐指數(全球排名157)等指標,又徹底曝露出緬甸的落後窮國形象。美國前國務卿萊斯(Condoleezza Rice)2005年曾將緬甸與北韓、古巴、伊朗、辛巴威、白俄羅斯並列,稱之為蔑視民主與人權的暴政典型(Outposts of Tyranny)。

當年以蘇茂將軍(Saw Maung)為首的緬甸軍政府,拒絕在敗選後將權力交給NLD,提出的藉口就是要「先制憲後交權」。無論這個藉口是否正當,但軍政府這「先制憲」一制就是將近20年,雖然從制憲國民大會、憲法起草委員會、到憲法全民公決委員會的成員幾乎都是軍政府欽定,依然要到2008年5月15日,緬甸才以公投方式通過了由軍政府主導的新憲法。

籌備近20年 緬甸新憲鞏固軍方權位

在談到這部憲法時,一般外媒多強調軍政府對翁山蘇姬設下重重限制。如《緬甸憲法》第59條F款規定,緬甸總統不得有外國國籍的配偶或子女,因此丈夫與兩位愛子均為英國籍的翁山蘇姬,根本無法參選總統。其實無論翁山蘇姬是否當選總統,這部由軍政府主導的憲法,都完整地保護了軍方的執政地位。

英文版的《緬甸憲法》。
英文版的《緬甸憲法》。

如在掌握國家最高立法權的聯邦議會中,上院議員 224 席有 56 席、下院 440 席有 110 席保留給軍方。而上下兩院的軍方議員則是由國防軍總司令直接提名任命,根本無需經過投票程序(第109條)。加上《緬甸憲法》第436條規定,修憲必須經過 75%以上國會議員同意,這意味著只要軍方(國防軍總司令)不點頭,無論是總統或者是國會多數黨,都無法更動2008年版的《緬甸憲法》

就算翁山蘇姬當總統 國防軍總司令依舊大權在手

除了憲法與國會之外,總統本身的行政權也受到軍方大幅箝制。因為總統雖然有權任命聯邦部長和副部長,但是國防、安全與內政、邊境事務的部長和副部長,只能從國防軍總司令提名的軍職人員中任命。其他部會的部長人選則應徵求國防軍總司令的意見,要對具有軍人身份的部長、副部長予以免職時,應與國防軍總司令達成意見一致。 (《緬甸憲法》第232條以下)

緬甸大選。(美聯社)
緬甸選委會公佈選舉結果。(美聯社)

國防軍總司令的「實質領袖」地位,從《緬甸憲法》第40條C款的規定更能看得真切。該款規定,當國內出現武裝叛亂或暴力活動,可能引起聯邦與民族分裂、國家主權喪失時,總統在國防與安全委員會同意後得宣佈國家進入緊急狀態,由國防軍總司令接管並執行國家主權,為期1年。聯邦與地方議會的立法職能被視為終止,自行解散。 

憲法重重設限 端看翁山蘇姬如何掙脫

權傾天下的國防軍總司令雖然是由總統任命,但從人選的提名到最終表決,均須由「國防與安全委員會」同意。該委員會的組成包括總統、兩名副總統、下院發言人、上院發言人、國防軍總司令、國防軍副總司令、國防部長、外交部長、內政部長以及邊境事務部長。簡而言之,過半都是軍人。(《緬甸憲法》第201條)

緬甸大選。(美聯社)
「媽媽蘇」(緬甸人民對翁山蘇姬的暱稱)的支持者陷入勝選的狂熱。(美聯社)

至於總統本身的產生方式,則是上下議院及軍方各推派一名候選人,上下兩院組成的選舉團再從這3名候選人中選出一人擔任總統,另兩人則擔任副總統。(《緬甸憲法》第60條)因此這種制度除了確保軍方一定擁有提名權之外,更確保至少有一名副總統是軍人出身。面對這樣一部嚴重偏袒軍方勢力的《緬甸憲法》,翁山蘇姬日前放話她將「凌駕總統」(above the president),以求掙脫《憲法》的重重枷鎖。

緬甸國會選舉9日持續計票,翁山蘇姬領導的全民盟勝選在望,笑逐顏開。(美聯社)
緬甸國會選舉9日持續計票,翁山蘇姬領導的全民盟勝選在望,笑逐顏開。(美聯社)

要找一個與翁山蘇姬理念相同,甚至甘為「魁儡」的總統候選人其實不難,以全國民主聯盟(NLD)的高得票率,要讓選舉團順利將其送上總統寶座更是易如反掌。問題是在《緬甸憲法》的設計之下,翁山蘇姬若只是找一個願意聽從她指示、或認同她理念的候選人,依舊無法按照她的意思治國。因為包括國防軍總司令、國防與安全委員會、以及軍人身份的重要部會部長,都讓緬甸政府這座國家機器充滿了軍人干政的色彩,更何況這部憲法的解釋權也在軍方手裡。

翁山蘇姬抵達全民盟總部,接受支持者歡呼。(美聯社)
翁山蘇姬抵達全民盟總部,接受支持者歡呼。(美聯社)

已經高齡70歲的翁山蘇姬,在打贏選戰之後,面對的並非勝選的甜美果實,而是下一場更為艱難的政治博弈與鬥爭——因為這場比賽從裁判、球員到規則,全是敵人訂的。這位緬甸人民口中的「媽媽蘇」、國際社會眼中的民主象徵,要如何與軍系勢力繼續搏鬥、擺脫憲法的限制與枷鎖,進而實現緬甸人民想望了幾十年的民主自由與繁榮?

NLD的漂亮勝選,不過剛剛揭起了這場政治大戲的帷幕。

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