李禮仲觀點：國健署強制下架加熱菸─程序瑕疵下的行政濫權警訊

經過兩年審查，國民健康署於114年10月正式核准首批加熱菸產品上市，象徵台灣菸品管制政策邁入新階段。然令人錯愕的是，產品上市未滿一日，國健署竟以「外包裝未標示尼古丁含量」為由，命令全國通路即刻下架。此一突如其來的行政命令，不僅重創業者信賴與市場秩序，更凸顯行政程序之瑕疵與法理基礎的脆弱。從行政法角度觀察，該事件涉及信賴保護、程序正義、比例原則及法律保留等多重違法疑慮，堪稱行政濫權的警訊。

信賴保護是行政法治的核心價值。人民基於行政機關的明確核准，自得形成合理預期，其權益不致任意被推翻。加熱菸業者在上市前，依規定送審包裝樣式，國健署歷經兩個月審查，逐項核准警語比例、尼古丁標示及警示圖樣，最終同意上市。此一核准即屬具體行政處分，依法產生可受保護之信賴利益。

然而，核准甫生效翌日即遭「撤銷性」下架命令，形同行政機關自我否定既有決定。除非有新事實或重大公共利益變動，主管機關不得任意撤銷原核准。國健署並未提出任何新事實或法律變更，即翻覆自身決定，顯與信賴保護及誠信原則相悖。信賴保護不僅關乎企業經濟利益，更關乎國家行政決策的公信力。若行政決定可朝令夕改，社會將失去對政府行為的預測性與信任，最終損及法治根基。

依《行政程序法》第102條規定，行政機關於作成限制或剝奪人民權利之處分前，應給予當事人陳述意見機會。本案中，國健署未先行通知業者，也未提供陳述或聽證程序，而以口頭或電話指示地方衛生局執行下架，甚至欠缺正式書面處分。此舉明顯違反程序正義，剝奪相對人依法陳述與救濟之權利。

行政程序之設計目的，在於防止恣意與錯誤。國健署以行政便利之名略過法定程序，實質上已否定人民作為行政相對人的程序地位。若此種「口頭命令式」執法文化繼續蔓延，行政權將不受節制，法治社會的程序保障形同虛設

《菸害防制法》第29條第2項明確規定，若菸品標示不符規定，主管機關應先命業者限期改善，屆期未改善者始得處罰鍰。該條文目的在於保障程序與比例，使行政手段與違法程度相當。國健署此次未經「限期改善」程序，即命各地衛生局全面下架，顯然違反法律明文規範。

比例原則要求行政措施須具備「適當性、必要性及最小侵害性」。即使產品標示確有瑕疵，亦應先行通知改善，而非採取最嚴厲之全面下架。行政機關若以行政命令取代法律程序，即是以行政便利凌駕法定義務，破壞比例原則與法律保留精神。

依《菸品尼古丁焦油含量檢測及容器標示辦法》第七、八條，若無國家標準或國際通用檢測方法，菸品得免標示具體尼古丁數值。台灣目前僅對紙菸訂有檢測標準，加熱菸、雪茄等尚無。衛福部雖於114年9月公告「紙菸以外菸品尼古丁最高含量」，卻未公布檢測方法，業者實際上無從標示具體數值。在此情況下，國健署仍以「未標示尼古丁含量」為由下令下架，顯無明確法律依據，違反法律保留原則。 （相關報導： 加熱菸下架羅生門？ 海關強調輸入許可證及包裝序號無誤才放行 ｜ 更多文章 ）

行政權的行使必須有法律授權，否則即屬擴權。若行政機關可於無法可依之情況下創設新義務，等同變相立法，侵蝕權力分立與人民基本權保障。此類「無法律而有命令」的現象，正是法治國家最應警惕的行政濫權。

加熱菸上市核准屬「授益性行政處分」，即行政機關授與特定業者之許可行為，具創設人民權利之效果。依《行政程序法》第117條至第120條，撤銷授益處分須符合「違法明確」「公益必要」及「無信賴可保護」三要件，否則不得撤銷。實務上，最高行政法院於多起建照撤銷、公費留學及環保許可案件中皆判示：若相對人基於核准已投資或行為完成，且無詐欺或重大過失，行政機關不得任意撤銷，否則應給予信賴補償。

本案中，國健署未依第119條舉行調查或聽證，亦未具體說明撤銷理由與法律依據，逕以行政命令否定核准結果，顯違法定要件。更未給予過渡期或補償措施，直接剝奪既得權益，形成「政策翻盤式行政」，嚴重破壞行政行為之穩定性與可預測性。

保障公共健康固然是政府的重要使命，然而「目的正當」並不代表「手段可違法」。行政機關的正當性來自依法行使權限，而非以政策或輿論為依據。若以公共健康為名，漠視程序、比例與信賴保護，反使政策合法性受損。當政府可隨意撤銷核准、以口頭命令取代法定程序，企業將陷入不確定，社會亦將對制度失去信任。

法治國家中，程序正義與法律依據是任何行政作為的底線。國健署應深切檢討本案之程序錯誤，回歸依法行政的基本原則。執法並非權力的展現，而是法律的實踐。唯有行政機關自我約束、尊重法定程序，方能在維護公共健康與守護法治價值之間取得真正平衡。 （相關報導： 加熱菸下架羅生門？ 海關強調輸入許可證及包裝序號無誤才放行 ｜ 更多文章 ）

＊作者為美國威斯康辛州立大學法學博士，中華科技大學校長。