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「109大限」前農地工廠合法難達成,縣市國土計畫的「敏感部分」最近被悄悄拿掉了…

2019-01-23 08:20

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全台6萬家農地工廠,2020年面臨《工廠管理輔導法》與《國土計畫法》「109大限」雙重夾擊,行政院方面目前準備透過「特殊執照」為廠商解套,不過,各縣市國土計畫,如何處理農地工廠問題,中央與地方迄今仍在角力。示意圖。(資料照,彰化縣環保聯盟提供)

全台6萬家農地工廠,2020年面臨《工廠管理輔導法》與《國土計畫法》「109大限」雙重夾擊,行政院方面目前準備透過「特殊執照」為廠商解套,不過,各縣市國土計畫,如何處理農地工廠問題,中央與地方迄今仍在角力。示意圖。(資料照,彰化縣環保聯盟提供)

全台6萬家農地工廠,2020年面臨《工廠管理輔導法》與《國土計畫法》「109大限」雙重夾擊,行政院方面目前準備透過「特殊執照」為廠商解套,不過,各縣市國土計畫,如何處理農地工廠問題,中央與地方迄今仍在角力。內政部日前預告《國土計畫法施行細則》,相較於民進黨執政初期公布的版本,內政部悄悄地把各縣市呈報「成長管理計畫」,拿掉了「社會公平正義改善方案」,宗教建築、農地工廠合法化,所涉及的國土保育費與回饋金,在2020年縣市國土計畫,被巧妙地排除。

被拿掉的「社會公平正義改善方案」是什麼?

《國土計畫法》、《濕地保育法》、《海岸管理法》等「國土三法」,是馬政府執政末年所通過法令,「國土三法」的通過,某種程度上係台灣社會土地正義議題發酵,對政府過度向經濟發展傾斜的導正措施,由於公民社會對於民進黨重返執政有很高的期待,內政部在2016年520蔡英文總統上任後的1個月內,就提出了《國土計畫法施行細則》。

當時的《國土計畫法施行細則》爭議頗高,明訂中央與地方政府,必須在國土計畫中,訂定「國土空間發展策略」與「成長管理策略」,其中,「成長管理策略」除了要包括「城鄉發展優先順序」之外,還要提供土地再利用、公共設施區位及改善方案,另外,針對境內違法使用之宗教建築與未登工廠,內政部方面也要求,各縣市必須訂定「經濟發展機會及社會公平正義改善方案」。

根據前內政部長葉俊榮當時受訪內容,葉俊榮表示,政府考量全國未登記工廠數量甚多,為積極處理這項問題,所以國土計畫納入了一項新的機制,未登記工廠經過縣市政府評估後,屬於工業與地方產業鏈相關者劃設為「城鄉發展地區」,並依法提出開發利用申請,除違規在先的範圍應依法處理外,「並且繳納開發影響費、國土保育費及回饋金,以符合公平正義原則。」

葉俊榮卸任內政部長後,一刻不得閒地赴任教育部。(柯承惠攝)
根據前內政部長葉俊榮當時受訪內容,葉俊榮表示,政府考量全國未登記工廠數量甚多,為積極處理這項問題,所以國土計畫納入了一項新的機制。(資料照,新新聞柯承惠攝)

不過,這項「社會公平正義改善方案」規定,在最近悄悄地被拿掉了!

據了解,內政部方面,把未登工廠最敏感的回饋金部分拿掉,主要係肇因於各縣市政府,對於境內上千家未登工廠,迄今仍無法提出解決方案,導致縣市國土計畫審查陷入膠著。內政部官員表示,目前排定第一波審查的六都直轄市,目前僅台北與新北市就境內未登工廠部分,完成使用分區的檢討,其餘四都都還在「掙扎」當中。

特農紛紛轉一農,仍有農委會「總量管制」關卡

據了解,目前經濟部針對全台未登工廠,已經劃設了186個「特定地區」,總面積546公頃,位在都市計畫區的有32區、特農區有55區、一般農業區有96區、山坡地保育區有3區。其中,位在特農區的農地工廠,必須先調整為「一般農業區」以後,才能在明年的縣市國土計畫中重新檢討,化為「城鄉發展區」。

不過,「特農」要轉為「一般農業區」,目前卻卡在農委會。

據了解,內政部2017年公告全國國土計畫時,原本準備依據農委會所公告2015年「直轄市、縣(市)宜維護農地面積及區位」,針對各縣市農業發展區面積,訂定分配量,但當時引起縣市政府反彈,尤其是境內「農地工廠」較多的縣市,擔心各縣市農業發展區「分配量」訂死以後,境內農民將很難翻身。

儘管如此,農委會公告的「直轄市、縣(市)宜維護農地面積及區位」,卻成為區域計畫審查過程,農地「總量管制」的審查門檻,高雄市政府官員去年9月在國土計畫公聽會上就表示,「因為中央有規定,特農調一農,跟一農調特農的部分,特農最後的面積不得少於2015年當年特農的面積,目前來講,特農調一農的面積有一些超出我們的預期。」

社子島農地。(顏麟宇攝)
農委會公告的「直轄市、縣(市)宜維護農地面積及區位」,卻成為區域計畫審查過程,農地「總量管制」的審查門檻。示意圖,與本文個案無關。(資料照,顏麟宇攝)

對於目前農地工廠申請「特農轉一農」申請超出預期,內政部官員表示,內政部將優先輔導已形成聚落的農地工廠,現階段先以5公頃去篩選,在區域計畫變更過程,除了要避免影響鄰近農業生產,也要評估鄰近公共設施是否足夠。營建署官員強調,農業與工業本來就有衝突性,農地工廠沒有所謂「就地合法」這件事。

內政部官員表示,《工廠輔導法》雖然排除了《區域計畫法》、《都市計畫法》、《建築法》的處罰,但並沒有排除掉其他土地、建管、環保等法規,未來即便《工廠輔導法》「109大限」展延,未來各縣市政府對於未登工廠,違反法令部分,仍應依法執行,「該怎麼辦,就怎麼辦」,不能一邊輔導、一邊執法,否則等於懲罰合法業者。

經濟部提3解套方案,「願意犧牲」的業者不多

根據經濟部規劃,經濟部針對農地工廠,目前提出的3個方案,非都市計畫區域內的農地,建議採取合作開發方式,都市計畫內農地,則以市地重劃或開發許可模式推動「合法化」,若採「合作開發」,廠商法定分回比率以30%為原則;市地重劃的分回比率較高,以55%為原則。

不過,經濟部評估,非都市計畫區域內的農地,採取合作開發方式,必須取得所有地主同意,時程不易掌握,分回比例較低;若採市地重劃,法定程序較為繁複。

經濟部官員坦言,由於上述的解套方案,都涉及到土地回饋等措施,目前農地工廠業者「願意犧牲的,不是很多」,2020年縣市國土計畫上路後,如果農地工廠沒有被劃到「城鄉發展區」,這些工廠要申請申請地目變更,將會很麻煩,因此現階段,才會有這麼多業者,申請將「特農轉一農」,轉成「一農」以後,才能依據《工廠管理輔導法》,完成回饋作業變更為丁種建地。

桃園觀音工業區,廠家,20180111-工業區,環科園區,工廠,廠家。(陳明仁攝)
經濟部官員形容,內政部過去一段時間,已經完成50個「特定區域」,從特農轉一農,未來業者還會陸續提興辦事業計畫。示意圖,與本文個案無關。(資料照,陳明仁攝)

經濟部官員形容,內政部過去一段時間,已經完成50個「特定區域」,從特農轉一農,未來業者還會陸續提興辦事業計畫。不過,特農轉一農的總量限制,是未登工廠「合法化」面臨最大問題,農委會與內政部面對環保團體,都守得很緊、避免失分。

都市計畫區優先推動 內政部盼5年內轉「城鄉發展區」

由於縣市國土計畫預計2020年5月正式上路,有鑒於農地工廠問題,短時間內無法解決,內政部日前公告的《國土計畫法施行細則》,也已明顯折衷。

內政部官員解釋,《國土計畫法施行細則》關於城鄉發展「成長管理策略」部分,先前訂定的部分項目,與土地利用面的操作執行,沒有很直接關係,「社會公平正義改善方案,比較像社會面向」,所以,在本次的修正草案中,已經將社會公平正義改善方案拿掉。

營建署署長吳欣修表示,為了解決違章工廠問題,內政部現階段盡可能使用都市計畫區內農業區,變更為工業區,希望5年內,將農業區內已經形成聚落、但不影響周邊灌溉水源之農地工廠,透過區域計畫分區檢討方式,變更為城鄉發展區。

20180327-內政部召開「全國國土計畫草案通過」記者會,營建署長吳欣修出席。(陳韡誌攝)
營建署署長吳欣修表示,為了解決違章工廠問題,內政部現階段盡可能使用都市計畫區內農業區,變更為工業區。(資料照,陳韡誌攝)

吳欣修表示,一般來說台糖的農地,通常具備獨立灌溉水源,因此,營建署未來準備在台南與高雄台糖土地,一次開發500-1000公頃,透過只租不售方式提供廠商進駐,並且在產專區內規劃社會住宅等設施。另外,目前位在都市計畫內、進駐率偏低的工業區,一定要優先推動重整。

吳欣修以台南麻豆工業區為例,該工業區過去夾在農業區中間,缺乏聯外道路等公共設施,導致招商相對困難者,台南市政府透過地籍重整,統整地政與工業部門意見,透過都市計畫變更,加速工業區聯外道路開發,已經大幅提高該工業區招商條件。

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