蘇嘉宏觀點：國土計畫法─「海洋空間規劃」有法可管，但管不了！

之前，台東海岸風電開發案規劃設置近60座大型風機，因欠缺完整規劃與地方共識，引爆強烈反對。長濱等地居民組成自救會，縣府與地方立委皆表態「絕不接受未經共識的破壞性開發」。批評者指出，開發案程序、風險評估與社會溝通皆漏洞百出，恐破壞台東海岸自然景觀、生態與在地文化，甚至威脅居民健康。立法院質詢中，時任經濟部長的郭智輝也承諾「若地方不同意，中央不會強推」。這場爭議凸顯出台灣在海上風電發展上，因缺乏周全的規劃與整合，導致地方抗爭升高，治理困境浮上檯面。

一、兩份「海洋空間規劃」的學術研究公開報告最值重視

對於海洋空間規劃，有兩份最值得重視的文獻。《海域空間規劃國際政策、制度與實務研析》是行政院海洋委員會國家海洋研究院2020年12月，由國家海洋研究院委託中華民國海洋事務與政策協會撰寫完成的一項委託研究報告，計畫主持人為台灣海洋政策大家邱文彥教授，協同主持人陸曉筠教授目前甚至已經是海洋保育署署長，該報告旨在為台灣推動海洋空間規劃（Marine Spatial Planning, MSP）提供全面性的政策建議與實務參考。另外一份是，2025年3月，港灣與海洋政策大家、前國家海洋研究院院長邱永芳博士主編新書《因海制宜》這本書出版，總結了近期臺灣海洋空間規劃領域著名的學者、專家群，從思維、實踐方向、與各種海洋產業的競合影響，兼及國家安全韌性的重要性，提供了重要的建言。

二、兩份關於「海洋空間規劃」報告的比較

《海域空間規劃國際政策、制度與實務分析》是2020年完成的，《因海制宜》則是2025年出版的（部分資料實際為2024年，為便於區分將統稱「2024/2025年資料」），時間相關大約五年，這五年之間海上風電的發展已經在「無法可管」的情況下，一日千里！比較兩份大師主持的報告或專書在海洋空間規劃（MSP）相關議題上的不同之處，兩者主要差異在於：

（一）對MSP的現況認知與急迫性

2020年報告，在2020年時已明確指出，臺灣因頻繁的海洋使用爭議（例如漁民與離岸風電業者的對峙、漁民與潛水客的衝突），凸顯了「藍色國土」缺乏共識性的整體規劃，以及依據《海洋基本法》建立MSP法制的迫切性，該報告主要處於分析國際經驗並提出臺灣應「如何建立框架」的階段。

2024/2025年專書，來自2024年論壇的資料顯示，MSP的急迫性依然存在，但已進入「更具體化與實務化」的階段。此時，《海洋基本法》已頒布，且《海洋產業發展條例》與《海洋保育法》兩項關鍵法規也已完成立法。據稱，唯獨《海域管理法》仍在研擬中（草案已完成八九成…？）。論壇的重點在於如何將MSP付諸實踐，特別是因應日益發展的離岸風電產業與國家安全需求。同時，《國土計畫法》預計於2025年5月1日施行，為海洋分區管理提供了新的法律背景，國土計畫法施行至今又已四個月，看來是已經「有法可管」，但是主管機關、地方政府除了紙上作業之外，管得了、管得動嗎？ （相關報導： 蘇嘉宏觀點：在風電爭議中─臺灣海洋治理的挑戰 ｜ 更多文章 ）

（二）法律框架與範圍的演變

2020年報告，分析了現有《國土計畫法》中「海洋資源地區」規範的原則性不足，以及《海岸管理法》管轄範圍過於狹窄的問題。報告也批評當時《海域管理法》草案將MSP與海域意識（MDA）概念混淆，建議兩者應分流立法。在範圍上，建議MSP專法應適用於《海岸管理法》「近岸海域」外界線至「領海」外界線之間，對於專屬經濟海域（EEZ）則建議「準用」相關規範。

2024/2025年專書，出現了一項顯著的新提案。現任的國家海洋研究院院長陳璋玲博士明確建議研擬一部《海洋空間管理法》，以「取代」《國土計畫法》中「海洋資源地區」的功能。這部新法將定位為檢視及協調各海洋空間使用的上位法，原則上不涉及使用內容的實質審查。更重要的是，其管轄範圍明確提議從領海外界線擴及至專屬經濟海域界線，這比2020年報告的建議更具雄心，直接將EEZ納入立法適用範圍。這顯示出將海洋空間管理從陸域導向的規劃中獨立出來，並賦予其更廣泛直接管轄權的政策意圖。

（三）關鍵挑戰與重點關注領域

2020年報告，強調了多重使用造成的普遍衝突，以及漁業權、礦業權的「物權化」問題對新興海洋利用造成的阻礙。同時，地方政府在海域規劃方面缺乏經驗和資料也被提出。

2024/2025年專書，這些挑戰依然存在，但在討論中更加具體化，並提出了應對策略：

1.離岸風電：仍是核心議題，除了減輕與漁業的衝突、確保航運安全和減少生態衝擊外，更強烈倡議「國產化」，以確保產業韌性並應對地緣政治與天然災害等風險。

2.國家安全：因應來自中國的「灰色地帶威脅」，國家安全議題變得更為突出且急迫。建立跨部會的「共同圖像」（Maritime Domain Awareness, MDA）系統，整合多方資訊以提升海域情勢掌握能力成為重要提案。

3.資料整合：強調了跨部門資料共享、標準化，以及運用人工智慧和大數據分析來支持決策和提升海域意識的重要性。並明確指出資料與決策之間存在的「鴻溝」需要彌合。

4.港口營運：討論延伸至智慧港口、綠色航運廊道，以及應對突發事故（例如：之前「天使輪」沉沒和颱風期間船隻擱淺）的經驗與改進措施。

（四）方法論與建議方向

2020年報告，倡議以「生態系統」為基礎的規劃方法、利害關係人參與，並將MSP視為一個持續學習和滾動式檢討修正的過程。建議在特定海域進行MSP試辦計畫。

2024/2025年專書，持續肯定上述核心原則，並將其應用於實踐層面。例如，提出建立新舊使用者空間協調與審議機制，詳細討論資料驅動的決策，以及對離岸風電進行中的生態監測。此外，明確提出了「使用者付費」原則，用於排他性使用（保護區除外）。國家海洋委員會（OAC）被明確定位為未來MSP的中央主管機關，並強調將海洋視為具有經濟潛力、海岸防護、國家安全及生物多樣性等多元價值的重要資產（「藍色國土」思維）。

（五）國土計畫法在海洋空間規劃的「適任性」不足 （相關報導： 蘇嘉宏觀點：在風電爭議中─臺灣海洋治理的挑戰 ｜ 更多文章 ）

海洋空間規劃的立法進度確實仍存在遲緩，且尚未建立一個能有效預防和解決類似台東風電爭議的全面性法律框架。《因海制宜》專書指出，立法進度始終遲緩不前。主因在於，臺灣近年已陸續完成《海洋基本法》、《海洋產業發展條例》以及《海洋保育法》的立法，為海洋事務奠定了政策基礎與領域性規範。然而，這些法律多著重於原則宣示或特定領域（特別法），尚不足以回應海洋使用中跨領域、跨部會的衝突（上位法）。關鍵的《海域管理法》草案，據了解早在邱永芳博士在國家海洋研究院院長退休前已完成八、九成？並經跨部會研商，但至今未能通過，此法原本被寄予厚望，作為整合《海洋產業發展條例》與《海洋保育法》的樞紐。與此同時，現任院長陳璋玲博士亦在2024年的主題演講中提出應研擬《海洋空間管理法》，以取代《國土計畫法》下的「海洋資源地區」，並將管轄範圍擴及至專屬經濟海域（EEZ）。然而，至今一個全面、獨立的海洋空間管理框架仍然讓人期待之中。

《國土計畫法》將於 2025 年 5 月 1 日全面施行，並納入「海洋資源地區」規劃（涵蓋自平均高潮線至 12 海里領海外界線）。內政部及地方政府雖握有一定規劃與審查權責，但該法本質仍以陸域為導向，規範原則性、通用性，對於多元海洋使用（漁業、風電、航運、保育、國安）的協調明顯不足。更重要的是，其執法工具多針對陸域違規（如停水停電、拆除建物），難以套用於海域活動，地方政府也普遍缺乏海洋規劃經驗，實務上只能在開發案時以「表態支持或反對」來介入。缺乏上位指引，國家有再生能源目標，但缺少完整的MSP法律框架來協調風電與漁業、文化、生態保護；因此，仰賴個案協調，經濟部雖透過「場址聯合審查」與政策環評排除敏感區，但仍屬部門式個案審查，無法全面解決衝突。這種個案協調，社會共識難以建立的。風電案場在初期即未能進行有效的利害關係人參與，導致地方強烈反彈。缺乏具法律效力的規劃藍圖，決策只能依靠政治折衝，而且通常失敗。

（六）執法成效並非「一場空」，卻有制度落差

嚴格來說，《國土計畫法》的框架作用和執法現況不能說是全然無效。內政部與地方政府確實有「海洋資源地區」的劃設依據，並負責國土審議與管制。然而，這套制度仍然偏重「陸域思維」，缺乏處理海洋特殊性與多元衝突的能力，尤其是應該已「生態系統」為中心的海洋空間規劃，不是陸上行政區劃界線的單純向海延伸。結果是，制度在紙面上存在，但在實務操作上，地方政府只能依靠「民意」來發聲，中央部會則各自為政（經濟部推動風電、環境部審環評、內政部管分區），缺乏跨部會整合平台。

台東風電案凸顯了臺灣「紙上制度」與「實務治理」之間存在斷層。《國土計畫法》雖有進展，但無法承擔整合多元使用的重責，適任性有限。若《海域管理法》或《海洋空間規劃（與管理）法》遲遲不立，臺灣將持續在開發與抗爭之間反覆，錯失實踐「藍色國土」與永續發展的契機。 （相關報導： 蘇嘉宏觀點：在風電爭議中─臺灣海洋治理的挑戰 ｜ 更多文章 ）