葉俊榮專文：國土復育法案，歷扁馬蔡三朝二十多年未能完成立法

臺灣對於山坡地的使用從早期當成是資源加以利用的想法，到晚近著重保育的思維，此等思維也展現在具體的法規範中。臺灣的集水區受到山坡地濫墾濫伐，導致水土保持不佳，加上人為的破壞，使得水庫呈現優氧化的現象。其背後涉及土地區劃與土地管制的缺失，由於規劃上欠缺明確的法律定位，容易使得經濟及政治利益有介入的空間；又集水區所承載的功能過於龐雜，使得事權分散，無法達成制度性的功能調和，導致功能超載，負面因素溢流。如靠近集水區的山坡地，我們可以看到種植了滿山遍野的檳榔樹，也可以見到許多遊憩措施或飯店，承載了一部分產業的要求；山坡地在積極面向上，也與國土保育密不可分，並間接與國民的健康所關聯。

事實上，這些面向理當同樣承載於山坡地之上，彼此之間也環環相扣，因此，進行管制之際，應該對這些問題全盤加以考量。另一方面，在理念上誘因結構不良，水的價格機能無法發揮，導致水的使用過於浪費，水源的保護也因此有所不足；又補償機制在這過程中無法運作，使得分配正義的理念無法達成；而決策封閉、缺乏理性參與機會，也使此等公共政策產生正當化危機。此外，在管制面上，無論是組織過於複雜、權責分配不明及管制結構上的疊床架屋，都使得管制所造成的赤字增高，無助於集水區的保護。例如南投縣魚池鄉一處礦區，在1996年由南投縣政府列入水質保護區範圍後，17年中多次延長租約、礦權、通過水土保持計畫，未被依法停止開採，就是這種現象的最好證明。

在追求水資源與集水區管理永續性的理念下，作者主張應以集水區為單元來對水資源及山坡地做管理，以凸顯出河川上下游休戚與共的關係。此外，也應設立水資源管理的專責機關，以收統一事權之效；對於目前水費的價格也應加以檢討，落實使用者付費及污染者付費的原則，並以受益人或污染者的付費來補償因而受損害者。又鑑於利害關係人的判斷上，個人受影響的程度未必一致，某些利害關係人有明顯的負面或正面影響，對某些利害關係人而言，正面或負面的影響則未必相當明確；因此，管制政策、公共投資、執行面向應有廣泛的參與，讓對當地最為熟悉的利害關係人可以參與表達意見，以協助決策的作成更為完備，並使民眾擔任協助執法者的角色。尤其在集水區保護區的劃定，在決策缺乏客觀基礎之下，強調決策作成的方式與流程的理性，以作為決策的正當化基礎，當更顯其必要。無論如何，這些基本的方向也應落實到具體的法規範之中。

這些具體的方向，可以反映到水質水量保護區的劃定上。水質水量保護區的劃定，在管制理論上是一「特殊分區」的管制手段，此種作法乃在對某一價值賦予崇高的尊嚴後，在地域上作區劃，以促進或保存該價值。其通常輔以禁止手段，以強調該區域的特殊任務，區域內的一切作為必須顧及其任務的達成。此等區域的劃定，除顧及人們的用水外，也足以讓自然生態獲得一定的保育，其本身也是一種決策，而可援用作者所提出的方向。

而從整體國土規劃的角度出發，如同前面論及的在法律面上的欠缺與模糊、管制上的龐雜與疊床架屋，如何整合性地重新整理臺灣的山坡地資源也是相當重要的。有鑑於臺灣土地利用的紊亂，立法院也在多方壓力下，於2016年通過國土計畫法，嘗試建立臺灣國土安全與永續發展的制度基礎。國土計畫法將全國土地分成國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區、城鄉發展地區。可惜的是，部分地方政府遲遲不願意積極公告地方國土計畫，立法院也於2024年底通過國土計畫法修正案，將國土功能分區圖作業期程再延長六年。此外，針對因應越來越頻繁的國土災害而制定的國土復育條例草案，從陳水扁政府時期便已提出草案，期間雖經過八八風災等重大天災而引起社會關注，但至今仍無法完成立法工作。是以雖然政府陸續有放棄高山高路修復或開發計畫、對清境等高山過度開發區域以都市計畫等方法進行管制，但仍缺乏完整性的改革與管理，至為可惜。 （相關報導： 4月已移送法辦！大樹山坡地堆置營建混合物 環保局重罰地主6百萬 ｜ 更多文章 ）