「創業型國家」是歷史也是未來：《打造創業型國家》選摘（4）

在尋求推動創新與成長的時候，我們必須有一個根本的認知，那就是公私部門分別都在這當中扮演著要角。我們不僅得了解創新生態系的重要性，還特別得去掌握每個主體各為這生態系貢獻了哪些東西。有種假設認為公部門頂多只能（透過補貼、減稅、碳定價、技術標準等手段來）提供動機給私部門，然後由私部門主導創新，但這假設其實無法解釋何以在不少案例裡，引領創業的力量都是來自國家而非民間，而這種矛盾之處又在現今的經濟危機中被格外凸顯出來。對國家的積極角色視而不見，會造成公私部門夥伴間的合作淪為寄生（而非共生）的關係，同時也會造成金錢被浪費在含各類減稅在內，無效的刺激方案上，讓其他更有意義的工作無錢可用。

想了解國家在現代資本主義社會中承擔風險的基本角色設定，我們就不能不去了解到創新的「集體性」特徵。不同類型的大小公司、不同類型的資金來源，乃至不同類型的國家政策、機構與部門，時不時會以我們意想不到的方式互動，但我們要相信自己可以去形塑這些互動，藉此來達成我們想要的目的。創新文獻的體系，在克里斯．費里曼（Chris Freeman; 1995）、班特–艾克．蘭得瓦爾（Bent-Åke Lundvall; 1992）與李察．尼爾森（Richard Nelson; 1993）的示範與領導下，在此充滿了可以發揮作用的地方。我們愈來愈需要這些橫向的知識擴散系統來幫助我們在公私合作的阻礙降低處開疆闢土，為創新打開新的道路。

經年累月下來，我們已經知道創新不光是給錢研發就可以辦到的事情，還需要有完整的體制來讓新知能擴散到經濟體裡面。科學與產業之間充滿活力的連結，或許只是創新可以獲得支持的其中一個方式，但本書的案例已經顯示這些連結可以展現極高的深度，也可以動輒回溯幾十年年頭。現在要繼續認為創新過程發生在國家或企業的獨立作業中，已經是愈來愈難以想像的事情了。 （相關報導： 調查政商勾結內幕，馬爾他著名記者竟被炸死　案情最新進展：貪腐資金涉及「一帶一路」計畫 ｜ 更多文章 ）

但與其搬出創新生態系等炫目的字眼來描述創新的過程，我們的當務之急是要理解系統中不同主體中創新分工，特別是每個主體在顛簸風險地景中運作時的角色扮演與決心強度。國家固然需要冒險，但國家不應只是去吸收（或甚至緩和）私部門所面對的風險。國家應該要承擔的，是私部門不願意承擔的風險，然後這些風險對應的報酬也應該歸給國家。獲取報酬是一件大事，因為創新循環需要資金維繫才不會難以為繼，這是一個「以案養案」的概念，何況還有無可避免的虧損需要彌補；另外就是有報酬作為底氣，創新循環才能比較不受到政治更迭與商業景氣衝擊。公共政策應該聚焦公部門在各產業與機構之內與之間所扮演的特定角色上，以便讓原本無法發生的事情得以發生──完全就像凱因斯在《自由放任的終結》（The End of Laissez Faire; 1926）中所主張的那樣。這涉及的不光是公部門支出在反（景氣）周期上所需要扮演的重要角色（這角色很不幸地因為當今的撙節政策而無法發揮），更關乎到我們應該對個別政策工具提出哪些類型的問題：比方說稅務優惠真的能讓原本不會發生的研發發生嗎？

正是因為其（不同於企業的）獨特特性，所以國家才無法在創新中扮演某種「確切」而「有限」的角色（相當於在某個點上達成平衡）。若能接受這一點，那就代表我們有必要理解國家獨具的影響力範圍，還有用以評判其活動表現良窳的專屬指標。比方說，雖然投資協和號這個最常被拿來指控政府不善於挑選贏家的案例，最後確實是以失敗作收，但其實要真正去了解國家在這場努力的表現好壞，我們不應只從過於簡化的成本效益分析去進行，我們還應該考慮到投資協和號之舉所帶來有形無形的整組外溢效應。那有沒有人真的去這麼做過呢？答案是沒有，但這似乎無礙於外界形成一個普遍的共識，那就是這筆投資一事無成。再者，我們在評估國家的各項投資時，必須要視其為跨時而長期的投資組合（Mazzucato 2015）。而同樣地，這點也還沒有人做到（所以我也將之排入了我處於現在進行式的研究計畫中）。

當然國家的與眾不同之處，不僅在於其任務內容，而是也在於其可以用來執行任務的工具與途徑。在卡爾．波蘭尼（Karl Polanyi）的經典之作《大轉型》（The Great Transformation，一譯《鉅變》，1944）中，認為是國家──用主推而非旁敲側擊的方式──創造出至為「資本主義」的一種市場，也就是「國家市場」（相對於在地市場與國際市場則在時間上早於資本主義）。資本主義經濟永遠會臣屬於國家，也會臣服於國家的變化。因此相對癡心妄想著只要我們「放市場一馬」，「市場」就會替我們把世界管理到最好，主政者必須學著去善用各種工具與途徑去形塑市場、創造市場──讓原本不會發生，但我們希望它能發生的事情發生。而這也就代表我們需要成長在符合「智慧」意涵之餘，也能在「普惠」與「永續」的表現上有所兼具。

當然，我們也不宜對政府特殊之處的能力有過於浪漫的幻想。國家會因為害怕蘇聯的核彈攻擊，害怕佛羅里達州會沉下去，或害怕石油用盡，而做出一些別人做不到的事情──像是用國家的能力去印鈔票，然後冒險將之浪費在犯蠢的發想或解決方案上，比如打仗。另一方面，國家可以動員廣大的社會知識網與商業能力去恣意妄為──因為他們知道不論如何，稅金都會不斷地流進國庫，畢竟話說到底國家是我們生活中最大的強制力量──而我們必須要透過政府組織分立與定期改選來加以制衡。如安迪．史忒靈（2014）不久前所言：「貧窮、國民健康問題、環境破壞等需要創新去解決的挑戰愈大，政策有效性的重要性就愈大。」問題不在如何「挑選贏家」──挑選贏家無論如何，都會是一個被不確定性所壟罩，公、私與第三部門都無論如何逃不掉的困境。真正的關鍵，在於我們如何廣泛集社會各界之力建立起一個良性而正面的環境，然後在這個環境裡去共同議定「贏」到底是什麼意思。 （相關報導： 調查政商勾結內幕，馬爾他著名記者竟被炸死　案情最新進展：貪腐資金涉及「一帶一路」計畫 ｜ 更多文章 ）

嚴格而單一地僅倚靠凱因斯的主張行事，就代表我們接受國家的角色就是為了讓帳目得到平衡，即便是要拿錢讓人去廢礦坑裡找鈔票，也應該做下去；要是遵循蘋果傳奇賈伯斯的智慧，如之前所說，那就代表國家應該在科技發展的追求上與社會問題的解決上「毋忘初飢」。不論是以國家安全之名（針對某新的假想敵）去投資網際網路或潔淨科技，或是以氣候變遷（或也很常見的能源獨立）之名做這些投資，國家都可以運用上企業無從觸及的規模與工具（如課稅或監理）。若說企業投資新科技的主要障礙，在於商家不願意對能創造出「公益」的項目進行投資（因為這代表被創造出來的價值大宗將無法落入企業之手），那麼國家就有義務跳出來，想辦法讓這些投資轉化為日後嶄新的經濟成長。真捨不下「愚勁」的企業是活不下去的，因為他們必須針對產品開發與進入新市場等問題承擔計算過的風險。蘋果的成功並不是因為它有能力創造新科技，而是在於它有足夠的設計力、執行力與組織力把伸手就摘得到的技術整合起來，然後成功地行銷與販售。相形之下，國家的彈性就是一項重要的資產，因為這種彈性讓國家得以真正展現「愚勁」，藉此鎖定特定的科技認真投資。誰能想到原本是希望發展來在核子戰爭中保存通訊能力的科技，最後會成為全世界找答案、聯絡人、還有做生意的首選平台嗎？多少人覺得砸百千萬美元在網際網路的發展上，是件「愚蠢」之事，各位知道嗎？

我們今天需要的，是一個「系統級」的觀點，但這觀點也必須要務實，必須根據實況而非神話來理解各創新主體在風險地景內外的自身角色為何，不同角色間的連結又為何。這觀點也必須如前所述地把現有的知識落差銜接起來，來說明國家投資可以如何去觸發、影響與連結上企業組織的成長，最終我們才能倚靠企業成長來把新科技在大尺度上擴散出去。比方說，我們若以為潔淨能源科技中高度資本密集且高風險的領域可以由創投來帶領，或由小型而不具結構性的綠色投資銀行透過旁敲側擊來促成，那就太不切實際了。在潔淨能源的例子裡，光是國家願意帶頭還不夠，我們還需要國家願意持續支持嶄新與過渡科技到產業成熟為止──也就是到新科技能夠在成本與營運表現上趕上或超越現行科技（如化石燃料能源）為止。新產業的發展沿革，告訴了我們一件事情，那就是私人投資傾向等到早期的高風險投資已經完成在國家手裡後，才會真正採取行動。確實，在新產業萌芽階段（暨尖端新藥等特定固有產業的發展中）把多數實際風險暨不確定性給吸收掉的，往往都是國家跟政府，但這些革命性政府投資所創造出的財務報酬，卻幾乎全進了私人的口袋。這一點固然在製藥產業中格外明顯，因納稅人出錢研發出的新藥，常常會賣到納稅人買不起的價格（Vallas et al. 2011）。同為事實的，是在高科技領域中的蘋果等業者會直接間接收取公共資金中的龐大利益在前，設法成功避稅在後（Mazzucato 2013）。 （相關報導： 調查政商勾結內幕，馬爾他著名記者竟被炸死　案情最新進展：貪腐資金涉及「一帶一路」計畫 ｜ 更多文章 ）

首先，光是將「創業型國家」的概念講到爛，自然是不夠的，我們還必須真正建立起一個看得見的「創業型國家」──這國家裡必須要有充滿存在感的機構組織能擬定出長期成長策略且「歡迎」創新必然帶來的失敗（Mazzucato 2014）。確實，歐盟中的弱國也正好是不願花錢投資在研發、人才培養上，藉此來創造未來成長的國家，並不能推給巧合。但我們被告知的，卻是這些國家變弱是因為他們錢花得太多。雖說「治理」一詞常被用來讓進行「市場改革」師出有名，但其實「治理」也應該關乎如何把專業知識集合在一起，藉此創造出在高風險暨高成長領域中的投資意願。任何人只要在私部門中服務過都清楚，官僚而充滿惰性的企業絕對不在少數。公部門體內絕對沒有什麼DNA令其天生在創新能力上不如私部門。但同樣地，在公部門的機構中鼓勵創新與創意，也需要我們思考到其組織內部的動態。不過總而言之，太多策略管理與組織變革的專家都不把公部門視為是一股自給自足的創新力量，他們對創新有所期待的始終都是私部門。公部門在這些專家眼裡，只該負責為私部門創造革新所需的條件與環境。而一如前述，這種思維形成了一種自我實現的預言，結果就是年輕的社會新鮮人會覺得在高盛或谷歌工作一定比在國家投資銀行或在跟創新有關的部會裡當公務員有趣。要化解人才流動上的這種失衡，我們必須要提升而非貶抑政府的地位──這包括我們在遣詞用字跟意象上，都要賦予政府更正面的形象。以上所言情形，對歐元區面臨的危機有很大的參考意義。國際機構透過「財政協定」，對經濟弱國施加了各種條件，但這些條件不該用來全面性縮減各國的公部門規模，而應該用來提振各國政府想要投資在教育、研發等領域的動機，並由內而外地將其公部門改造得更有方略、更賞罰分明，也更有活力。這聽起來並不容易，但相較之下用撙節方案去弱化這些國家的社經結構與未來的競爭力，卻又同時寄望能振興它們的經濟，豈非更加緣木求魚。

再者，如果國家受託要投身不確定的投資世界裡，且必然得面對虧損的命運（基本上就是私人創投在玩的遊戲），那我們就很合理地應該在投資押對寶的時候，也讓國家分一杯羹，好讓國家有錢彌補押錯寶時的虧損。亦即，政府固然不應該期望靠提供教育或醫療等公共財去「賺錢」，但如果今天國家進行的是高風險投資，那我們就得對其採取與公共財不一樣的認知。我們應該容許國家在創投的活動中去直接獲利，畢竟這麼做有著極高的失敗率。政府的成功投資，理應可以換得報酬來填補失敗的虧空，進而當作未知新投資的柴火。廣見於金融業的獲利私有化與虧損社會化，已經被認定是在經濟上無效率，在社會上不公義的做法（Alessandri and Haldane 2009），而經濟中類似的不對稱情形，包括在需要資金起步的科技新創與在轉機中需要外部投資的成熟企業身上，始終都沒有獲得應有的關注。風險–報酬的關係一旦獲得釐清，不僅政府的收入可以在公部門預算吃緊的此時獲得增進，而且納稅義務人也會因為覺得政府有把錢花在刀口上而成為國家在施政上的一股助力，由此國家想要透過投資來刺激長線的經濟成長，也就比較不會遭遇有窒礙難行的情況。

三來，透過把焦點集中在國家於顛簸風險地景上的角色扮演，包括積極地勇於任事而不只是單純為私部門去除風險與針對市場失靈提供修正，那麼本書在此處的分析就有潛力能讓政府針對創新生態系裡的其他主體提出更完備的政策。這一點之所以要緊，是因為如本書在第二章談到「迷思」時所言，國家的角色之所以被如此貶低，完全就是因為其他經濟主體的定位太受抬舉──從中小企業到私人創投到企業股東，各個都被捧得太高了。承認在不同時間的風險地景上與創新生態系裡，不同主體各有其不同的角色得扮演，可以發揮一種正面的效果，那就是讓被過度吹捧的經濟主體無法再輕易地挾民眾普遍的誤解來索討優惠與補貼。最後的附錄列出了以英國為例，若以更實際的方式去經營創新生態系，可以為國庫省下的支出有哪幾筆，至於「實際」在此的涵義，是放下迷思，用我們對各主體的真實所知去擬定政策。

我們活在一個國家與政府被打壓與整併的時代。公共服務動輒被外包出去，政府預算愈砍愈低，決定國家大計的往往是公務員的恐懼而非勇氣。而事態會如此扭曲，往往是因為有人喊著要讓市場變得更有競爭性、更有活力。這本書的出版，就是想公開呼籲我們要改變談論國家的口氣，用嶄新的視角去看待國家在經濟中的角色扮演，也讓國家連結到不一樣的形象與意念。只有能做到這一點，我們才能開始為自己與我們的孩子建立起一個宜居的社會，我們才能掃除國家被汙名化的迷思，讓大家了解由一個推動任務導向、透過組織展現衝勁的政府，能為我們提供哪些服務？這樣的政府既曾將人送上月球表面，未來就沒理由不能為全人類化解氣候變遷。我們要拿出勇氣，堅定不移地善用願景與特定的政策工具，說什麼也要確保用公共投資換來的經濟成長可以既智慧，又普惠，兩全其美。 （相關報導： 調查政商勾結內幕，馬爾他著名記者竟被炸死　案情最新進展：貪腐資金涉及「一帶一路」計畫 ｜ 更多文章 ）

本文選自時報出版《打造創業型國家》一書，作者瑪里亞娜‧馬祖卡托（Mariana Mazzucato）是倫敦大學學院（University College London）的創新經濟學與公共價值教授，並於該校身兼創新與公益學院（Institute for Innovation & Public Purpose）的創院院長。她先後取得美國塔夫茨大學（Tufts University）的文學士學位，以及紐約社會研究新學院（New School for Social Research）的碩士與博士學位。她曾於英國薩塞克斯大學（Sussex University）的科學政策研究中心（Science Policy Research Unit）擔任過雷金納德‧摩西‧菲利浦斯講座教授（R. M. Phillips Professorial Chair），也是英國社會科學院（Academy of Social Sciences）與義大利國家科學院（Italian National Science Academy；Lincei）的特選院士。