宋承恩專欄:《台北法案》的虛與實

2019-11-07 12:00

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美國國會通過《台北法案》,蘊涵正式在外交上承認台灣的種子。(AP)

美國國會通過《台北法案》,蘊涵正式在外交上承認台灣的種子。(AP)

十月二十九日,美國參議院通過《二○一九年台灣友邦國際保護及加強倡議法案》(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act of 2019),由於名稱字首放在一起就是TAIPEI,簡稱《台北法案》(TAIPEI Act)。次日,眾議院外交委員會通過內容一樣的法案。此案將於參眾兩院皆通過之後送交總統簽署,或者若國會尚在會期中,於送交總統十天後自動生效。

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法案三重點保護台灣對外關係

消息一出,中國國台辦嚴詞批判美國干涉中國內政,並聲言台灣發展外交關係「是癡人說夢,永遠不可能實現」。果真如此,何必如此生氣?

《台北法案》的實質內容主要有三項,第一,運用美國的力量保護台灣的外交關係,措施包括「胡蘿蔔」與「棍子」:對「採取可見措施強化或提升與台灣關係的國家」,增加與該國的經濟、安全及外交的往來;對於「採取嚴重或重大行動對台灣造成傷害的國家」,降低美國與該國的經濟、安全及外交往來。第二,對於美國有所參與、不以國家地位(statehood)為要件的所有國際組織,支持台灣取得會員(membership)資格;對於其他適當的國際組織,支持台灣取得觀察員(observer)地位。第三,呼籲行政部門以簽訂自由貿易協定(FTA)為目標,與台灣展開雙邊貿易協商。

綜觀法案全文,挺台的意味無可置疑。前言提到《台灣關係法》中促進美台民間友好關係、維持美國抵抗改變台灣現狀恫嚇行動的能力等政策、《亞洲再保證倡議法》中要求總統對台灣經常性地售予防衛性武器,以因應來自中國現時及未來的軍事威脅,以及依《台灣旅行法》鼓勵美國高層官員訪問台灣。法案也特別提到台灣與澳洲、印度、日本間的實質關係,並支持台灣「與印太地區國家」及世界其他國家強化關係,再次表明台灣為其印太戰略盟邦。在這些背景下提到台灣所遭遇的外交打壓,以及中國自二○○六年來,一連串強奪台灣邦交國的行為,暗示這些已經上達恫嚇的層次,危及美國與其區域盟邦的利益。

但若考慮其實質內容,《台北法案》的政策宣示大於實質意義。這出於幾個原因:

第一,法案所涉及的外交政策,權限屬於美國政府的行政部門,國會僅有預算控制與建議的角色。這也是為什麼法案多限於政策的重申,通篇也只用不具拘束力的「應當」(should),而非規範性的「應」(shall)。

第二,各項措施中加入了許多軟性的語言,讓行政部門享有裁量權。例如,美國重量相挺台灣外交關係的條款,行政部門得「於適當的個案」,「以符合美國之利益」的方式,祭出胡蘿蔔或棍子;在命美國代表於國際組織,或建議總統對中國雙邊關係發言支持台灣國際參與上,也都加入「視適當情況」的語言。

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