謝明瑞觀點：可負擔住宅能成為社會住宅的另類選擇嗎？

2026年5月，桃園市政府三讀通過《桃園市可負擔住宅興辦管理自治條例》，完成地方政府推動可負擔住宅政策的立法，並已排定推動方向與設置地點，可謂箭在弦上，唯此一立意甚佳的房市政策遭中央政府駁回，可負擔住宅能否成為社會住宅之外的另類選擇，在政府對高房價問題束手無策下，值得進一步的探討。

在民主國家中，人民是國家的主體，而民生問題則是攸關人民生計的大事，唯因人民所關心食衣住行育樂的程度各有不同，且其所付出的代價不一，除了居住問題外，其他部分都可經由不同的消費模式而獲得局部性的滿足感，而居住問題因所牽涉到的人力物力與財力較多，在房價偏高，且所得相對有限的情況下，人民的居住問題一直是人民最所關心，卻又不能獲得圓滿解決的問題。

根據《中華民國憲法》第10條規定，人民擁有居住及遷徙之自由，亦即每位國民的居住權都應該受到保障，而所謂的「居住權」的含義甚廣，一般包含兩種概念，一是作為基本人權的適足居住權(保障人民安居、免受迫遷)，二是物權法上的居住權(允許他人在他人房屋居住的權利)。依據我國《民法》第831條，不動產所有人可以透過契約或遺囑為他人設定居住權，讓權利人得在一定期間或終身佔有、使用該房屋，保障其居住需求。

居住權既是基本人權，理當應受到政府的保障。事實上，執政者為了履行「住者有其屋」的居住權政見，對於房市問題亦力求解決，從而提出各種方案以資因應，從最早期1975年的「國民住宅」到最近的「新青安專案」，都是立意甚佳的房市政策，但也都是政黨為顧及選票而倉促推出的房市政策，唯這種類似買票的房市政策不僅無法解決房市問題，反而間接成為推高房價的幫凶，其中，尤以2023年為因應大選而倉促推出的新青安專案最為明顯。

不動產是一項產業關聯性甚高的產業，任何產業的變化，都會影響房市價量的變動，因此，房市問題不宜視為是單一事件的經濟問題，而宜從國家級的國安問題來做考量，而這也讓房市問題屬於大選期間政黨所提出的政策主張，一般的地方選舉則較少被提及，因為房市的整體性並非局部性的地方選舉所能解決。

若不考量選舉因素，而能以地方父母官自居並提出另類房市政策，用以解決人民居住問題者，應屬桃園市長張善政所推出的可負擔住宅最為人民所欣賞，一則房市問題並非地方官所能解決，二則對其地方官的連任亦非有直接效益，唯其仍能在中央政府反對的情況下，提出另類住宅供民間購屋的另類選擇，亦已值得肯定與支持。

在台灣的房地產市場中，由政府所推動的住宅種類主要有國民住宅、合宜住宅、社會住宅…等，而可負擔住宅則是新興起的住宅商品，為便於瞭解其內容，茲就其源起、定義、特色、問題等說明如下述。 （相關報導： 謝明瑞觀點：被遺忘的新青安 ｜ 更多文章 ）

在人民的居住權逐漸為政府所重視的演變過程中，其所著重的是人民居住所需的財務條件的轉變，並讓國際間的房租及房價為「可負擔」逐漸轉變為一項國家財政與法律標準，主要源於1969 年，在美國的《布魯克修正案》(Brooke Amendment)中，依美國國會規定，公共住宅的租金上限不得超過住戶收入的25%。

美國經濟大蕭條期間(1929-1933)，為解決人民的居住問題，美國國會通過了《1937年住宅法》(Housing Act of 1937)的住房改革，由政府首次依法正式資助地方興建低收入公共住宅；1981年，雷根政府將這項法定上限提高到30%。此後，這個比例逐漸被聯合國及世界各國引用，成為評估住房是否會造成「財務斷層」或「購屋困難」的國際公認通用標準。

可負擔住宅(Affordable Housing)是指一個家庭在支付了住屋費用（不論是租金或房貸）之後，依然有足夠的收入來應付食物、醫療、交通及教育等基本生活開銷的住宅。

根據聯合國、美國住宅及都市發展部(United States Department of Housing and Urban Development，HUD)等機構對可負擔住宅的定義說明，最常見的國際衡量標準有二，分別是房租負擔率與房價所得比，二者都與個人或家庭財務有關，說明如下述。

1. 房租負擔率(Rent-to-Income Ratio)：是指家庭或個人中，其每月租金支出占家庭可支配所得的比例，若這項比例超過 30%，通常會被界定為「租屋負擔過重」。
2. 房價所得比(Housing Price-to-Income Ratio)：是指家戶年可支配所得中位數與中位數住宅總價的比值，也就是所謂的「購屋痛苦指數」，是用來衡量民眾對房價負擔能力的核心指標。

桃園市地方政府推動攸關人民生計的房市政策，若能做好事前規劃與事後討論並解決問題的周延模式，則其為人民居住問題而請命的政策都值得鼓勵與支持，說明如下述。

在台灣的都會區中，桃園市為六都中人口成長最快、平均年齡最年輕的城市，唯人民同樣遇到房價偏高，人民的財務水平無法負擔而難以購屋的問題，桃園市政府因而嘗試推出人民應可接受的可負擔住宅(Affordable Housing)政策。

主要目的是國內房價偏高高，而只租不售的社會住宅無法滿足住屋者的需求，因而試著提供一個在「只租不售的社會住宅」與「高房價的自由市場」之間，為年輕婚育家庭建立一條兼顧「擁有產權」與「去商品化」的住宅政策，也讓市民除社會住宅之外，還有另類的購屋選擇。

桃園市政府所推動的可負擔住宅之最主要特色，是強調住者能在有限所得條件下購屋，而又不影響其生活水準，其之所以被重視，主要因其在財務與防止市場炒作機制上已做了精密的防火牆設計，因而被認為具備可行性，說明如下述：

• 去商品化

在經濟市場中，去商品化是指公民在有需求時，可以完全不依賴市場，就能維持生存與基本生活水準的程度。在台灣歷次的房市政策中，其所推動的「國民住宅」或「勞工住宅」失敗，主要是因為閉鎖期過後就能投入自由市場變現炒作。 （相關報導： 謝明瑞觀點：被遺忘的新青安 ｜ 更多文章 ）

唯桃園的可負擔住宅規定，買房只能自住、不能轉租、未來想換房只能「原價（加計通膨）賣回給政府的桃園住都中心」。而這種完仼封閉式交易平台的設計，去除了房屋的「投資獲利屬性」，並讓公共資源得以在體制內循環。

• 節省政府預算

由公部門蓋房子供居民使用的立意甚佳，唯房市政策若以國家的財政為基礎，必須考量預算及經費籌措的問題，不僅太慢且成本偏高。桃園市政府則尋求解決之道，其做法是將重劃區的基準容積率從 200% 提高到 240%，建商若要取得這額外的 40% 容積，就必須回捐 20% 給市府作為可負擔住宅使用。

這種運用都市計畫工具，並把「都市開發的增值利益」轉化為平價住宅的做法，不僅解決了部分人民的居住問題，同時也解決了政府財政負擔的困擾。

• 產權可繼承

可負擔住宅最大的特色之一就是購屋者擁有「永久建物與土地所有權」，而非地上權，即使轉售受限，但仍能傳承給子女，對於國人所重視的「有土斯有財」觀念，可負擔住宅的「有產」觀念對台灣的家庭或個人而言，極具心理安定效果。

整體而言，桃園市政府的可負擔住宅政策做法，在制度設計上應是可行，若暫不考量住宅的貸款額度及大規模推動不易等問題，則可負擔住宅可視為是一項房市的創舉，蓋因它成功地為台灣住宅政策開闢了另一條路，一條除「只租不售但房租相對便宜的社會住宅」與「租售隨意但房價偏高的一般住宅」之外的另類選擇，也就是房價相對合理且可自住的可負擔住宅。

總之，若可負擔住宅可在桃園航空城與機捷沿線試辦成功，並可順利爭取到中央財政與公股銀行的專案貸款支持，除可讓人民有社會住宅之外的另類選擇外，可負擔住宅極有機會成為全國各縣市未來仿效的居住正義新典範。

桃園市政府所推出的可負擔住宅立意甚佳，但卻未能獲得中央政府的許可，除了因為不同黨派的政治考量之外，其比較重要的理由有二，簡述如下:

可負擔住宅主要是根據房價所得比及房租負擔比兩大指標來做評斷，唯台灣的房地產市場中，基本上並不符合可負擔住宅的國際規範，說明如下。

• 房價所得比遠高於國際標準

根據世界銀行(World Bank)的說明，房價所得比的合理區間通常落在 4 至 6倍之間，低於4倍者屬購屋負擔輕鬆，5到6倍者屬於健康且合理的房價負擔範圍，超過6倍者，代表房價負擔能力偏低，購屋壓力將會影響生活品質，唯台灣整體的購屋難度依然維持在高檔。

根據內政部的資料，2025年的全國平均的房價所得比大約在 9.3 至 10 倍 之間，其在第四季雖降至 9.32 倍，但國內房價偏高仍是不變的事實，亦即全台平均需要不吃不喝將近 10 年才能買房，遠高於國際合理標準。若從都會區的房價來加以觀察，則台北市(14.6 倍)、新北市(12.5 倍)、台中市(11.1 倍)都遠高於國際水準。

• 房租負擔率超過國際的合理水準
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在國際衡量住宅負擔能力(Housing Affordability)時，通常以房租負擔率(Rent-to-Income Ratio)的高低來做比較，而國際間公認的合理與警示界線主要包含三大指標，分別是30%線法則(The 30% Rule)、40%線、50%線；其中，40%線為房租負擔率的房租超載(Housing Cost Overburden)，50%線房租負擔率的嚴重房租超載(Severe Rent Burden)，而30%房租負擔率為黃金合理線，也是聯合國(UN)、美國住宅及都市發展部(HUD)，以及多數財經專家公認的「可負擔住宅負擔率(Affordable Housing Threshold)」。

根據內政部的調查統計，台灣的房租負擔率是將「單身租屋族」與「家戶租屋族」的房租負擔率分開觀察，而單身租屋族(個人)的房租負擔遠高於整戶租屋族(家庭)，若以全國平均數來，則單身租屋族的房租負擔率界於28%-33%之間，整戶租屋族則介於22%-26%之間，亦即台灣的整體房租負擔率大約處於國際30% 的黃金合理線上。

唯若進一步觀察台灣都會區的情形，便可發現台中以北的都會區之房租負擔率都高於30%的黃金合理線，若以首善地區的台北市為例，則單身租屋族的房租負擔率高達40%-50%，整戶租屋族則在33%-38%之間，亦即房租負擔率已達到國際認定中的房租超載(Housing Cost Overburden)與嚴重房租超載(Severe RentBurden)的情境，而這也是桃園的可負擔住宅不符合聯合國規範的原因之一。

2026年5月，桃園市政府三讀通過《桃園市可負擔住宅興辦管理自治條例》，有了法源依據以後，市長親赴行政院會爭取中央支持，唯立意甚佳的政策，卻未能獲得內政部的認可，行政院第一時間對該政策表達保留意見，爾後並對可負擔住宅表示延後審議的不同意看法。

若進一步觀察內政部及中央各部會對可負擔住宅持保留態度的主要原因，可從「政策定位與資源分配」、「法規及配套細節」，以及「物權與投機爭議」等三大層面來加以說明。

在政策定位與資源分配上，內政部強調目前台灣的居住正義政策核心，是以「租不售的社會住宅」與「租金補貼」為主軸。法規及配套細節上，可負擔住宅的取得方式要求私人開發商在大眾運輸導向發展(Transit-Oriented Development, TOD)開發案中透過「容積獎勵」回饋給政府。然而，容積獎勵的合法性、金融銀行的信託與融資條件、甚至未來繼承時的法規適用性，都涉及《住宅法》與銀行公會等跨部會的條文，短期內難以圓滿解決。

在物權與投機爭議上，台灣過去推動的國民住宅、合宜住宅，初期也都有「禁止轉售期」等防炒作機制，但限制期滿後依然大量流入自由市場，極易淪為私人炒作工具。

一般而言，政府房市政策的推動是否可行，見仁見智各有不同，唯政策的推動主要是立基於人民的需要、社會的需求，以及政府的支持；在法治國家中，任何政策都能透過精準的「法令規範」與「人為管理」來達成，前者是制度的設計，後者是行政的管理，二者相需相成，若能雙管齊下，則任何政策推動所可能產生的問題都可加以克服。 （相關報導： 謝明瑞觀點：被遺忘的新青安 ｜ 更多文章 ）

根據「制度主義」(Institutionalism)的說明，不論是理性選擇制度主義(Rational Choice Institutionalism)，亦或是結構功能主義(Structural-Functionalism)，甚或是計畫理性與技術治國(Technocracy & Planned Rationality)理論，都強調制度可以形塑行為，且人類有能力透過精明的規則設計，來引導、約束個人的自私意圖，最終達成公共利益。

人是理性兼具感性的動物，唯在民主國家的法治社會中，人民仍需在合乎法治的前提下從事經濟活動，而若根據制度理論，則「法令規範」可以強制原價回售，「人為管理」可以利用行政審查排除資格不符者，在實務上或許不易施行，唯制度應是可以克服，因此，可負擔住宅政策是否可行，以及可負擔住宅是否能不成為社會住宅的另類選擇，端視地方與中央政府是否能夠全力配合而定。

經由前述的說明，可據以列出本文的結論與建議如下述。

1. 歷年來台灣房價與民怨相互糾結的情形未曾改變，由於居住權是基本人權，理當應受到政府的保障，而執政者為了履行住者有其屋的政見，大多立基於選票考量的房市政策，不僅無法解決房市問題，反而間接成為推高房價的幫凶，房市的整體性並非局部性的地方選舉所能解決，而若地方政府能提出社會住宅的另類選擇，亦須加以肯定與支持。
2. 可負擔住宅是指一個家庭在支付了租金或房貸等費用之後，依然有足夠的收入來應付食物、醫療、交通及教育等基本生活開銷的住宅，其國際間的衡量標準為房租負擔率與房價所得比，都與人民的財務水準有關。
3. 桃園市政府為解決人民的居住權問題而提出可負擔住宅政策，其主要特色包括去商品化、節省政府預算，以及產權可繼承等。
4. 桃園市政府所推出的可負擔住宅立意甚佳，但卻未能獲得中央政府的許可，除了因為中央與地方政府不同調之外，其主要理由包括房價所得比偏高、房租負擔率超過一般的合理水準，且不符合國際的規範，以及未能通過政府的支持等。
5. 根據制度理論，法令規範可以強制原價回售，人為管理可以利用行政審查排除資格不符者，因此，可負擔住宅政策是否可行，以及能否作為社會住宅的另類選擇，端視地方與中央政府是否能夠全力配合。

＊作者為房地產專欄作家

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