何啟聖觀點：監察權不應贏者全拿─論監委產生方式的反多數制衡改革

監察院存廢問題再度成為社會焦點。蔣萬安將監察院形容為存在於憲法中的「怪物」，固然反映出社會對監察院功能不彰的不滿，卻也暴露出他對五權憲法精神理解的不足。民意可以對監察院感到失望，但政治人物不應只是順著民意喊廢，而應進一步分辨：今天的問題，究竟是制度本身錯了，還是制度的運作出了問題。

五權憲法是國父孫中山獨到的制度創見，目的正是補救歐美三權分立在考選與監督機制上的不足。

監察權並非憲法中的怪物，而是中華民國憲政體制中用以糾舉官箴、彈劾失職、節制權力的重要設計。監察院今日功能不彰，根源在於監委人事提名的高度政治化，以及職權行使失去公信，問題出在「怎麼運作」，不在「該不該存在」。真正該檢討的，是監委產生方式與監察權的運作機制，而不是直接否定監察權本身——運作有弊，便檢討運作；機制失衡，便修正機制；制度本身，何辜之有？

相對於此，國民黨主席鄭麗文以「修憲門檻太高」定調，認為廢除監察院不是國民黨目前要推動的優先議題，這樣的回應同樣令人失望。

若廢除監察院在理念上是對的，門檻高不該成為放棄的理由；若廢除監察院在理念上是錯的，國民黨更應該說清楚，為何五權憲法不能輕率廢棄。單以修憲門檻迴避問題，既沒有捍衛五權憲法，也沒有提出任何改革方案。

相較之下，目前真正進入制度層面討論的，是孫文學校總校長張亞中提出的監委產生方式改革。他的重點，不是替現行監察院護航，也不是空泛地反對廢除，而是把問題拉回監察權的本質：監察院若要監督行政權，就不能由行政權實質主導其人事；監察權若要發揮制衡功能，就不能成為總統與執政黨的權力延伸。

從中國歷代政治傳統來看，監察權從來就不是為了討好執政者而設。古代御史大夫、御史中丞、監察御史之所以被歷史記住，正因為他們負有糾舉百官、彈劾不法、匡正朝政的責任；他們的存在，不是替朝廷粉飾太平，而是在權力可能失控之際，仍有人必須站出來說出不中聽的話。現代監察院當然不能等同於古代御史制度，但兩者精神一致：監察權的本質，不是順從權力，而是節制權力；不是依附執政者，而是在必要時站到執政者的對立面。

因此，張亞中提出的核心方向，是監察委員的產生方式應採取「相對比例制」，亦即「反多數制衡」原則。總統選舉讓勝選者取得治理國家的權力，但監察院職司風紀、肅清官箴、糾彈失職，性質截然不同，自然不能再依照「贏者全拿」的邏輯分配席次。選票可以決定誰執政，監察制度卻必須保障誰能監督執政——民主政治不能只有多數統治，也必須容納少數制衡。

所謂「相對比例制」，可以用最簡單的方式說明：若總統以百分之五十一得票當選，執政黨在監委提名上的比例便不應超過百分之四十九，更不能取得過半席次；若總統以百分之六十得票當選、另一方取得百分之四十，則總統所屬政黨的監委提名比例應限制在百分之四十，反方反而可取得百分之六十。得票越高，提名比例越低——這不是獎勵敗選者，而是避免勝選者同時壟斷行政權與監察權。 （相關報導： 夏珍專欄：賴清德提名陳永興，是吐槽監察院？還是中華民國？ ｜ 更多文章 ）

以二〇二四年總統選舉為例，賴清德以約四成選票當選，依此原則，民進黨對二十九席監察委員的提名權便應以四成為上限，二十九席乘以四成，約為十一席；其餘十八席，則由國民黨與民眾黨依其總統選舉得票比例分配。依此試算，民進黨可提名約十一席，國民黨約十席，民眾黨約八席。如此一來，執政黨仍保有與其民意基礎相符的提名權，但監察院整體不再由執政黨主導，才能真正形成對行政權的制度性制衡。

若未來總統選舉是兩組候選人對決，便可採取更清楚的「反向分配」原則：執政者得票越高，固然代表其治理權越強，但監察權也就越不能由其壟斷。若總統選舉是多組候選人競爭，則執政黨先依其得票比例取得相應提名席次，其餘席次再由其他具有全國性民意基礎的政黨依比例分配。至於未參與總統選舉的小黨，若在不分區政黨票中跨過一定門檻——例如百分之五——也可考慮取得至少一席提名機會，避免監察院淪為兩大黨分配權力的禁臠。

此外，監察院正、副院長也不宜再由總統在提名名單中預先指定，而應改由監察委員互選產生。既然監察院必須超然獨立，院長、副院長的人選就不應被視為總統人事安排的一部分；唯有由委員互選，才能讓監察院內部形成自主性，也更符合監察權超越黨派、獨立行使職權的憲政精神。

或許有人質疑，若非執政力量取得較多監委提名權，是否會造成政黨惡鬥？這樣的疑慮不能說毫無根據，但可以透過制度設計預先防範。提名不等於任命，被提名人仍須經過資格審查、公開聽證與國會同意；任職後，也應受到利益迴避、財產申報、政治中立與職權濫用責任等規範的約束。即便在野黨濫用監察權進行政治追殺，人民同樣會在地方選舉、國會選舉與總統選舉中，用選票加以懲罰。

監察院改革真正該問的，從來不是要不要廢除，而是如何讓監察權重新獨立。蔣萬安點出了人民的不滿，卻沒有提出制度修復的路徑；鄭麗文以修憲門檻太高迴避問題，也沒有說清楚國民黨的憲政主張。張亞中方案的可貴之處，正在於把討論從情緒性的廢除，推進到可操作的制度設計。

監察院若已淪為執政者的附屬機關，當然應該改革；但監察權若因此被整個廢除，國家也將失去一個專責糾舉、彈劾與調查公職人員失職違法的憲政機制。真正成熟的改革，不是廢掉監察院，而是讓監察院重新成為監察院；不是讓監察權消失，而是讓監察權重新站在權力的對面，站在人民這一邊。

＊作者為資深媒體人
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