VIP 專屬文章 趙春山觀點：川普《國家安全戰略》全解析─台灣應對之策

美國白宮於本（12）月4日公布第二任川普政府的《國家安全戰略》（National Security Strategy）報告（以下簡稱「報告」），內容涵蓋戰略的定義、目標與手段、可以動用的資源，以及地區性的外交布局。

這份文件足以反映川普全盤的政治理念和政策風格，被理論化為「川普主義」，其特點是結合了民粹主義、民族主義、反建制情緒，並對全球化、移民和傳統政治菁英，抱持懷疑和不滿的態度。

「報告」在涉及戰略的原則部分聲稱，川普的對外政策是務實的，而非「務實主義者」；是現實的，而非「現實主義者」；是有原則的，而非「理想主義者」；是強硬的，但非屬「鷹派」；是克制的，但非屬「鴿派」。它不是根植於傳統的政治意識形態，其最大的驅動力是要對美國有用—以簡單兩個字形容，就是「美國優先」（America First）。

這份「報告」或許不願為川普的對外政策「定性」，但國際關係學者認為，「川普主義」帶有濃厚的「攻勢現實主義」（offensive realism）色彩。

第二次世界大戰結束後，美國因擁有強大的「硬實力」和「軟實力」，得以在國際舞台長期扮演主導的角色；但「三十年河東，三十年河西」，美國的綜合國力已今非昔比。川普把國勢衰落的責任，全數推給前朝，並喊出「讓美國再次偉大」的口號。為了達成這個目標，川普強調「美國優先」，這是貫穿整份報告的基本概念。

安全是國家的短程目標，屬於核心利益的範疇。所謂「美國優先」，如「報告」所指，就是「致力於保護美國的國家、人民、領土、經濟及生活方式，使其免受軍事攻擊和外國敵對勢力影響。」

這份「報告」的戰略核心聚焦於對外政策，這是本系列報導的重點。川普自知美國無意也無力扮演世界警察的角色，因此會以攸關美國利益為考量，決定對外政策的輕重緩急和優先秩序，並對此進行資源再分配的工作。

「報告」中涉及政策實施的部分，本文引用國際政治學者郝思迪（K.J.Holsti）提出的四項對外政策工具加以解讀，即外交、宣傳、軍事和經濟。

談外交總離不開談判。川普對於透過正式外交管道進行溝通，似乎不感興趣。他或許認為，以自己「在商言商」的經驗，採取「個人外交」的途徑，就能與談判對手進行交易。「報告」特別指出，除了在川普第一任期通過歷史性的亞伯拉罕協議（Abraham Accords），取得顯著成就外，他在第二任期僅八個月，就藉「卓越的談判能力」，在全球八場衝突中獲取「空前的和平」。

就宣傳而言，美國的民主制度，以及自由與人權的價值觀，曾是「美國夢」的重要組成部分，也提供了美國從事公共外交的豐富素材，讓美國對外更具吸引力。但美國爆發國會暴力衝突，以及川普的公然藐視法庭，讓外界認為，美國今天似乎「正快速走向一場真正的憲政危機，一場真正的權力分立危機，以及真正的權力制衡危機。」 （相關報導： 趙春山觀點：高市早苗勝選，日本何去何從？ ｜ 更多文章 ）

《紐約時報》評論，川普的言行似乎都圍繞著一個中心思想，即「世界是一場零和博弈。誰付出的最多，誰就是輸家；誰得到的最多，誰就是贏家。」

對此，美國史丹佛大學教授《歷史的終結》作者福山（Francis Fukuyama）認為，川普正將世界拖回19世紀的強權政治模式，並示警稱當價值觀與共同利益讓位給零和博弈，國際社會的信任基礎將遭受不可逆的損害。這種轉向不僅削弱大西洋聯盟的凝聚力，也消解了民主國家陣營的內部團結。

談到經濟做為對外政策的工具，戰後美國對東、西盟國提供的經濟援助，不僅有效遏制共黨勢力的擴張，隨後甚至成為對社會主義陣營實施「和平演變」戰略的工具。但曾幾何時，經濟居然成為美國對外談判的籌碼。「報告」強調公平原則，要求其他國家公平對待美國，不容忍盟友搭「免費便車」。

事實顯示，川普上任後即以「對等關稅原則」，對外國進口商品採無差別待遇的課徵關稅。川普政府想要利用這筆稅金，來「打造世界上最強大、最具活力、最具創新力和最先進的經濟體」；因為這是美國「全球地位的基礎和軍事力量的必要支撐」。培育美國實力必須成為國家經濟政策的最高優先事項，目的是重建強大工業基礎，實現再工業化與供應鏈回流。

最後，川普雖嚮往諾貝爾和平獎，但了解「以實力求和平」的道理。因此，根據美國軍事網站「全球軍事實力」（Global Fire Power）的排名，美國軍力雖高居世界第一，但川普政府仍將「致力於招募、訓練、裝備並部署世界上最強大、最具殺傷力且技術最先進的軍隊」；「尋求擁有世界上最強大、可信且現代化的核威懾力量，以及下一代導彈防禦系統以保護美國人民、海外資產及盟友安全。」

目前美國在世界80個國家與地區建立750個軍事基地，專家預估每年維運成本高達800億美金。為了避免軍事開支產生排擠效應，川普政府要求盟國增加國防預算，並分攤防衛負擔。

此外，「報告」指責過去美國精英曾允許盟友和伙伴，將國防成本轉嫁給美國人民；有時甚至將美國捲入與美國利益無足輕重或毫不相干的衝突與爭議中。因此，「報告」指出，川普將把「傾向不干涉主義」視為美國外交、國防和情報政策的一個基本原則。但同時認為，這一傾向應成為判斷干預是否正當的高標準。這就為美國的干涉保留了活動的空間。

有人以「逆全球化」來形容川普主義；但我認為，處在這個詭譎多變的世局中，美國無法孤芳自賞；因此，川普不會走孤立主義的老路；川普的戰略思維是「退一步，進兩步」；不是戰略緊縮，而是戰略轉進。

報告把地區戰略分為五大塊，分別是西半球、亞洲、歐洲、中東和非洲。

西半球名列第一優先，被指稱是「對門羅主義的川普推論」（ The Trump Corollary to the Monroe Doctrine）。

門羅主義是美國前總統門羅（James Monroe）在1823年提出的，強調「美洲是美洲人的美洲」，其核心思想可以歸納為第一，歐洲列強不得再殖民美洲；第二，美國不干涉歐洲各國的戰爭與內部事務；第三，歐洲若再對美洲進行干涉或殖民，將被視為對美國的敵意行為。 （相關報導： 趙春山觀點：高市早苗勝選，日本何去何從？ ｜ 更多文章 ）

門羅主義是在美國弱勢的情況下提出，因此帶有保守和孤立主義的色彩；但到20世紀初，美國國力已非吳下阿蒙，時任美國總統的羅斯福（Theodore Roosevelt），對門羅主義提出了自己的解讀，即所謂「羅斯福推論」（Roosevelt Corollary）。與過去不同，羅斯福對外採較積極的態度，主張為防止歐洲干預中南美，美國可先行介入。

川普競選期間發表收回巴拿馬運河的經營權、改名墨西哥灣，併吞格陵蘭及加拿大等言論，顯示川普希望讓美洲自此成為「美國人的美洲」。川普政府把美國在西半球的戰略目標，概括為 「爭取與擴大」（Enlist and Expand）。

所謂「爭取」，即「爭取西半球現有的朋友，來控制移民，阻止毒品泛濫，並加強陸地和海上的穩定與安全。」所謂「擴大」，即美國將「經由培養和加強新夥伴，以及提升美國的吸引力，成為西半球國家選擇經濟與安全夥伴的優先考慮。」

西半球之所以受到川普另眼相看，主要因為第一，維持美國鄰近，特別是「後院」地區的穩定。針對近期美國與委內瑞拉的緊張關係，川普把「福特號」戰鬥群部署至加勒比海，這被視為美國自古巴飛彈危機以來最大規模的軍力集結，說明一旦美洲有事，美國不排除有採軍事干涉行動的可能；

第二，西半球豐富的資源和龐大的勞動人口是美國再工業化的重要助力，因此，川普採「近岸外包」的戰略，認為可以創造美國工人和各個行業的就業機會。此外，近岸外包也可以減輕地緣政治不穩定和供應鏈脆弱性相關所產生的風險；

第三，報告指出美國將「阻止西半球以外的競爭對手在該地區部署軍事力量或其他威脅性能力，或擁有、控制具有戰略重要性的資產」。雖然沒有指名中共，但顯然是針對中共而發。

美國特別關注中共運用「一帶一路」倡議，在當地加強基礎設施投資；美國擔心中共提供的經援和投資，會增強當地國家經濟建設對中共的依賴。而且基礎設施也有轉化成軍事用途的可能。

亞洲被排在「報告」的第二順位，也是篇幅最長、細節描述最多的一部分。內容劍指中共，顯示川普已把這個地區，視為未來中美戰略競爭的主要舞台。

美國亞洲政策的戰略目標是為美國長期活力奠定基礎，認為維持美國的經濟和技術主導地位，是威懾和預防大規模軍事衝突最可靠的方式。兩者之間的關係如「報告」所說，可以形成一種良性循環，即「強大的美國威懾為更有序的經濟行動創造空間，而更有序的經濟行動則為美國提供更多資源，以維持長期威懾。」

在軍事方面，美國將投資研究，以維護和提升在尖端軍事和兩用技術領域的優勢重點，包括水下、太空和核技術，以及將決定未來軍力等美國最具明顯優勢的其他領域，但美國不會為海外軍事任務投入更多資源。

美國仍強調印太戰略和「四方安全對話」的重要性，但希望盟國增加軍費和分攤防衛負擔。更重要的是，美國強調經濟安全，關注盟國是否能幫助美國維護經濟首要地位，以及確保盟友不會從屬於任何競爭勢力。

相較之下，歐洲的重要性已屈居亞洲之後。儘管「報告」指稱要「促進歐洲偉大」，但面對俄烏戰爭的考驗，川普顯然對歐洲處理對俄關係的能力失去信心，責怪歐洲軍費支出不足和經濟停滯。

依歐盟統計局數據，2024年歐洲整體經濟增長率僅為1.5％，遠低於疫情前的水準。此外，雖然北約歐洲成員國一致認為，他們必須加強自己的防禦能力，但它們在情報、監視和偵察能力方面存在明顯劣勢，而且缺乏軍事整合。 （相關報導： 趙春山觀點：高市早苗勝選，日本何去何從？ ｜ 更多文章 ）

「報告」顯示，川普政府對歐洲內部政情發展也表不滿，認為歐洲民主盟友的部分行為「損害政治自由與主權；移民政策正在改變歐洲大陸並引發衝突；言論自由受到審查，政治反對力量遭到壓制，出生率暴跌；國家認同和自信心喪失。」

「報告」把中東列為第四戰略順位顯示，在川普政府心目中，這個地區已不再主導美國的對外政策，原因是：第一，能源供應的大幅多樣化；第二，川普致力於強化美國與海灣地區、其他阿拉伯伙伴，以及和以色列的聯盟，削弱了伊朗等破壞地區穩定的力量。

美國中東政策的核心利益是：確保能源供應不落入敵人之手、保持荷姆茲海峽開放和紅海通航不讓中東成為恐怖主義的滋生地和輸出地，以及以色列保持安全。為了維護美國的利益，川普政府將鼓勵當地國家進行內政改革，但會尊重其傳統和歷史治理形式；此外，川普將努力擴大《亞伯拉罕協議》（Abraham Accords）的外溢效應，即促進以色列和阿拉伯國家的關係正常化。

非洲在「報告」中被列在最後的第五位，聲稱美國應將與非洲的關係，「從以援助為重點，轉向以貿易和投資為重點，優先與有能力、可靠且致力於向美國商品和服務開放市場的國家建立伙伴關係。」

中共長久經營非洲，川普無意也無力挑戰中共的既得利益；但更重要的是，如美國國務卿盧比歐所說，「援助效果與實質外交回報嚴重脫鉤，資金進了反美NGO口袋，卻無法爭取到支持美國的一票。」

報告當中有19次提及中國大陸，可見在川普心目中，中美關係是美國對外政策的「重中之重」。

2017年12月18日，川普推出他第一任首份《國家安全戰略》，這份報告被視為美國對中政策的轉折點。因為報告將中共與俄羅斯一起定性為「修正主義國家」，並且指控中共「採取技術、宣傳和脅迫等方式，企圖塑造一個與美國利益和價值對立的世界。」時隔一個月，美國國防部發布《國防戰略》報告，直指中共為「戰略競爭對手」。

新版「報告」未給中共戴上「戰略競爭者」的帽子，但暗指中共的行為，諸如「掠奪性產業戰略」、「不公平貿易行為」、「出口芬太尼毒品」等，已傷害到美國經濟和美國人民。

川普不願與中共兵戎相見，而是希望以加強美國的實力和運用美國與盟邦的聯盟體系，來和中共打交道。因此，除了維持美國的經濟主導地位外，「報告」還強調：「將建立一支能夠阻止第一島鏈任何地方侵略行為的軍隊。」

但另一方面，「報告」坦承：「美軍不能，也不應該獨自承擔這一責任。」因此，「盟友必須增加國防開支，更重要的是，為集體防禦做出更多實際貢獻。」而美國的外交努力是：「側重於推動第一島鏈的盟友和夥伴，允許美軍更廣泛地使用其港口和其他設施、增加自身國防開支，並且最重要的是，投資旨在威懾侵略的能力。」

台灣雖非美國的正式盟邦，但台美實質關係卻被視為威懾中共的一張牌。

台灣在「報告」中出現了8次，而2017年的版本，僅在1句話中3度被提及。「報告」認為，台灣的重要性在於：第一，「台灣在半導體生產領域占據的主導地位」；第二，「台灣直接連接第二島鏈，並將東北亞和東南亞分為兩個獨立戰區」。 （相關報導： 趙春山觀點：高市早苗勝選，日本何去何從？ ｜ 更多文章 ）

「報告」高度重視台灣的價值，且字裡行間充滿了若干「戰略模糊」的論述。例如，「報告」刪除了拜登時期有關「不支持台灣獨立」的聲明，把「反對任何片面改變現狀」，修正為「不支持任何單方面改變台海現狀的行為」，這給予有心人士許多想像的空間。

再如，川普1.0與拜登時期的兩份「報告」，都提及「一中政策」、「台灣關係法」，但新版「報告」對此略而不談。前美國國務院中國政策顧問、現為華府智庫美國企業研究所（AEI）研究員費瑞安（Ryan Fedasiuk）分析稱，「報告」「將相關承諾從美國政府制式化的戰略框架中移除，這讓川普政府更有彈性選擇想強調的政策面向。」

對川普而言，「報告」只是一個前奏，明年的「川習會」才是大戲登場。但無論如何，這份「報告」迎合了川普政府內部的「鷹派」和「鴿派」，也使兩岸執政當局能各取所需，做出對自己最有利的解讀。

在台灣方面，外交部長林佳龍公開表達高度歡迎與感謝。賴清德總統也宣布未來8年，將投入新台幣1兆2,500億元的國防特別預算做為回報，即向國際展現台灣守護國家、維護現狀的決心與意志。

川普雖曾把台灣形容為「筆尖」，但最近一兩個月，他卻以實際行動表現對台灣的支持，即相繼宣布了新任期的首批價值3.3億美元的對台軍售項目，以及簽署了首項友台法案《台灣保證落實法》。

有大陸學者形容，「報告」呈現了「強硬與謹慎並存的雙重特徵」。我認為對岸官方的回應，像是「雖不滿意但可以接受」。中共外交部發言人郭嘉昆表示，相互尊重、和平共處、合作共贏是中美正確相處之道，也是唯一正確現實選擇。此外，他呼籲「美方應切實恪守一個中國原則和中美三個聯合公報，兌現美國領導人所作承諾，慎之又慎處理台灣問題。」

無論如何，我認為中美對「台灣問題」的本質和解決問題的方法，存有不同的看法。首先，美國認為「台灣問題」是「國際問題」，努力要促使「台灣問題國際化」；而中共則認為「台灣問題」是國共內戰遺留的產物，是中國「內政」問題，不容外力干預。

其次，美國擔心中共會對台用武，「報告」內容即充滿「威懾軍事威脅」的論述；而中共則希望「不戰而屈人之兵」，而且認為，除戰爭外，還有其他的「非和平手段」可以運用。

最後是涉及「維持現狀」的問題。美國至今仍希望兩岸處於「分而不獨，和而不統」的狀態；而「不統、不獨」也是台灣的主流民意。習近平雖沒有為「統一」的時間設限，但不會坐視「台灣問題」的久拖不決。因此，「不獨」不能確保兩岸的永久和平；「不統」也無法維持兩岸的長久分治。

2027年的「戴維森窗口」（Davidson window）是兩岸現狀面臨考驗的關鍵時刻。在此之前，台灣無力維護現狀，或促使現狀朝對本身有利的方向改變。民共不相往來，故賴政府一切「唯美」馬首是瞻。至於現狀能維持多久的問題，「報告」顯示，答案取決於中美的力量對比。

川普「在商言商」，習慣於用「價格」來衡量一切，即所謂「交易式外交」；但即使在商場上，「價格」也不等於「價值」。真正的「價值」來自於是否「被需要」。運用到亞洲地緣政治，就是「假使沒有」（if without）的概念，即讓對方想想「失去台灣」的後果。

因此，面對詭譎多變的世局，台灣的當務之急就是提高本身的「價值」；而台灣的存在，就是無可替代的「價值」。這就是「生存政治」的核心理念。 （相關報導： 趙春山觀點：高市早苗勝選，日本何去何從？ ｜ 更多文章 ）

＊作者為淡江大學中國大陸研究所榮譽教授。本文原分三篇刊於《美麗島電子報》，授權合集轉載。​