觀點投書:當公民與專業邂逅─從深澳電廠看環境治理中的資訊不對稱

2018-07-27 05:40

? 人氣

行政官員應避免將知識傳播視為政令宣導,建立一個讓民眾可以相信政府及免於恐懼的傳播管道。圖為行政院長賴清德視察林口發電廠(資料照,取自行政院)

行政官員應避免將知識傳播視為政令宣導,建立一個讓民眾可以相信政府及免於恐懼的傳播管道。圖為行政院長賴清德視察林口發電廠(資料照,取自行政院)

臺灣公共政策不透明的積習在環保議題上顯得特別明顯,時逢新北市政府針對深澳電廠一案提出行政訴願,倒是有幾點觀點可以作為訂定政策的反思:

深澳電廠興重啟與否除了有環評上的爭議之外,鮮少有行政官僚針對當地居民真實的需求與聲音做全盤系統性的檢視。台灣區域發展除了有均衡不全的現象之外,環境治理的爭議之地也常因地處邊陲而成為公共政策上「嫌惡設施」的考量地。城市文明難以到達的地方,往往是政策上的弱勢者。深澳電廠重啟訴求,各方皆有各自的立場與論述,但鮮少有人針對政策中的「資訊不對稱」與「專業不對稱」問題提出論辯思考。一個沒有納入公民聲音的政策易使專業朝向集中化與自閉化。這是公共政策上在思考如何納入常民聲音時的民主考量點之一。深澳電廠的支微細節有太多牽涉專業的議題,「超超臨界」的專業語言變成「乾淨的煤」這其中具有高度的專業科學,要突破知識困境,顯然不能做得如此粗糙。

行政官僚在運作如何讓常民參與政策,在政策宣導期間,若僅只是透過舉辦說明會的方式,或者包遊覽車帶領居民參觀火力發電廠,以為做出這樣表面型式的參與就是「公民參與」,那政策豈不是變得廉價?資訊不對稱與專業不對稱本身有一個重要的差異,資訊不對稱可由公開資訊獲得解決,民眾在獲取資訊前後可針對資訊的吸收與應用產生偏好或使決策改變;但專業不對稱是指,即便是把所有資訊攤在民眾面前,也不會產生偏好或讓決策改變,因為民眾缺乏解讀資訊的知識,單純公布資訊並不能解決問題。

林口火力發電廠,20180111-工業區,環科園區,工廠,廠家。(陳明仁攝)
民眾缺乏解讀資訊的知識,單純公布資訊並不能解決問題。圖為林口火力發電廠(資料照,陳明仁攝)

今年五月實地走訪深澳漁港,與當地居民閒聊時,觸及是否重啟電廠一事,當地的居民回應:

「我都活到這把年紀了,政府政策要怎麼走我也不能說什麼,一切就看政府怎麼說了,但若真的要問我的意見,我是不希望重啟電廠的,過去深澳有電廠時,我們長期聞到很臭的空氣,自己家裡的地板上也都有黑色的懸浮粒子,我到現在還記得,先生只要捕魚開船回來,遠遠的就看見深澳天空的那片霧霾」。

再問及對於電廠如何運作有何看法?居民回應:

去年底台電曾經準備好遊覽車,載我們里民到林口火力發電廠參觀,去到了現場,看了很多設備、儀器跟機器,他們也講了很多,但是他們講的那些,我們根本就聽不懂也看不懂。他們一直告訴我們,之後要蓋的電廠不會有任何問題。我們這邊的居民,有兩派聲音,贊成跟反對的都有,我自己是不贊成,但我不贊成也不能怎樣,只能看政府政策怎麼走,我們年紀大了,只能這樣想。

有學者曾以龐大的巨靈(Leviathan)形容公共政策的事務,因為龐大更需要分殊化與專業化,因此不得不一些行政程序或控制系統以平衡民眾在討論該議題時應具有的監督專業知能,以環保議題或深澳電廠為例,這種具有高度專業化知能的資訊,有時即便攤在民眾面前,也很難讓民眾理解,畢竟這裡有「資訊不對稱」及「專業不對稱」的問題。這兩者之間的差異是不同面向的,「資訊不對稱」可透過某些資訊公開而獲得解決,民眾可在取得資訊後,因本身對資訊的吸收後做出某種偏好的決策或是改變其決策,但是「專業不對稱」問題,是即便把所有資訊攤在民眾面前也不會產生偏好或決策的改變,因為民眾缺乏解讀資訊的知識。單純的帶民眾參觀林口火力發電廠,告知重啟深澳電廠後也不會有問題,攤在民眾眼前的各種儀器設備,這樣的資訊公開並不能解答居民的疑慮,也不是一種正常的公民參與型式。

行政機關或政府官員在言詞之中表達的「過度保證」 情形,反而給人一種輕視感,突顯環評爭議案中不重視風險管理的作為。深澳電廠的問題,不只是臺灣北部人的問題,它更是臺灣環境史上的縮影。缺電的問題應該是可以更全面,系統性的思考,比如,各種爭議直指我們並沒有好的節電能源政策。以下幾點或許也是政策執行者應一起全盤檢視跟思考的:

應建構風險管理的風險社會

Ulrich Beck在1986年的《風險社會》 中提出人類對當代社會的變遷有種無法掌握外在危險處境的可計算性,也還不知道什麼制度或政策可以將可能產生具大風險的問題做有效的處理。當前的環境議題似乎都在政治面上做討論,我們也並未將用風險管理的風險社會去看待問題,這提醒凡事以「政治」考量的台灣有一種「組織性不負責任的態度」。風險的問題不止牽涉科學,也包含社會價值或道理層面的問題,沒有包含其他風險的管理真的有辦法建構一套穩固的決策嗎?面對風險可能帶來的問題是否也有被納入政策前端的考量當中?忽略了STS觀點的考量,只是突顯專家政治及菁英壟斷的可能。

協力空間的治理

運用協力合作空間的合作模式,透過對話與在地居民進行溝通,此溝通的管道不僅只是開幾場說明會或包遊覽車載居民參觀林口火力發電廠就可以解決的。官僚技術應避免將知識傳播視為政令宣導,應建立一個讓民眾可以相信政府及免於恐懼的傳播管道。當地民眾說「政府只是一直告訴我們蓋電廠不會有問題」。此句隱約透露行政技術官僚對蓋電廠一案的溝通方式有待改善。官員與公民之間存在的那道知識落差的門,要如何打開,一直都是政府在治理上的難題。政府如何加強審議的目的,讓公民參與之路可以納入風險治理的範疇也開從「該不該」的層次轉化到「如何」,這個「如何」才是治理中最需要被闡述發揚的部分。Skelcher、Mathur與Smith 在英國牛津發行的《公共行政》雜誌-「協力空間的公共治理:對話、設計與民主」中提出:「強調協力空間(collaborative space),是指對話的實質方式與制度設計的夥伴情誼等是否符合民主治理實務,將願意協力的範疇與意願,並探討協力空間中如何調和民主對話與制度設計以進行公共治理」。

健全的政策知識及公民參與─創造知識合產的新典範

民主發展過程中,審議民主的方式提供了民眾參與政策的機會,但審議過程之中仍有諸多問題無法落實,以具有專業科技知識的資料而言,如何讓公民可以從資料中解構自己在此問題上所站立的點(以在地人觀點當立足點為出發點),進而改變參與過程的盲點,這個解決的管道還是有賴政府主動公開提供更多可參考的及可公開的資訊,而,這些資料還需有「可閱讀性」才能彌平這種官民之間的知識困境。行政機關在宣導政策前是否也應將當地的人文特性、文化、社會歷史等脈動考量進去;推行任何政策前若無法也將在地經驗納入考量,其公民的聲音只是一種徒具型式的公民參與。政府應要學習如何與當地的社區合作,將公民參與融入在地聲音,創造知識合產的新典範。

*作者為研究生

關鍵字:
風傳媒歡迎各界分享發聲,來稿請寄至 opinion@storm.mg

本週最多人贊助文章