沈建一觀點:有選舉不等於民主

2018-03-26 05:50

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「我國政府或專業機構的行政效率若想提高,選舉制度或選區規畫似乎可以再理性地檢討一下⋯⋯」(資料照,林俊耀攝)

「我國政府或專業機構的行政效率若想提高,選舉制度或選區規畫似乎可以再理性地檢討一下⋯⋯」(資料照,林俊耀攝)

台灣的選舉是民主  中國的選舉就不是民主?

台大校長選舉的過程令人搖頭,校園圍牆內外破舊腳踏車的亂象,也令人搖頭;這間全台最高學府在世人眼前的表現,似乎是台灣教育的縮影,我們既培養不出偉大的思想家,務實幹練的管理人才在公共領域也不容易冒出頭。為什麼會這樣?我們來剖析一下台灣人瘋選舉,以為有選舉才是民主的病灶。

台灣現行的選舉制度肇始於政治強人的恩典,當初為討好民主陣營的龍頭--美國,便從鄉鎮長、鄉鎮民代表或農漁水利會等機構開始上演這種民主樣板戲;這場戲上演之初「選賢與能」的標語四處張貼,學生在學校也跟著老師大聲朗誦,好像選選地方官就是民主的實踐。當時在一黨專政的戒嚴體系下,選務運作似乎不那麼地清明,想出來競選的人不管賢能與否,都得先擺平地方黨部,然後砸大錢競選;各候選人爭先恐後地花大把鈔票選個薪水有限的公職來做,所為何來?其實只要在地方上生活過的人,大家都心知肚明。台灣地方選舉的黑幕不需耳語相傳,稍為有點社會常識的人都可心領神會;縱使時至今日,地方上的黑金政治都還時有所聞。

歐美民主的發展正好相反,都是草根力量流血拼命爭取來的,而且西方在古希臘時代就已實施過民主制度;因而歐美人的DNA早就埋有民主理念,他們骨子裡知道實踐民主政治有其條件限制,不是一蹴可及,需要依客觀的環境理性地考慮適當的進程。歐美國家的選舉都是從中央政府往下推演,剛開始進行選舉時,並不是人人可以參與或票票等值;當時無論選舉人或候選人都只侷限於有繳稅紀錄的社會中堅份子,僅由這些小山頭票選出政府重要職位的人,然後把國家治理的工作交給這極少數菁英,由他們全權孹畫國家的大政方針。

拿美國的總統制來說,美式民主已經實施230多年,迄今州政府以下絕大多數的地方行政首長仍不必經由居民直選,而是委由民意代表以專業管理能力為標準去遴選適當的人選出任,這與民間公司聘用專業經理人的想法同出一轍。至於各級民意代表則都是人民直選,民意機關是採合議制來立法或監督行政機關;美國這麼大的國家卻只有聯邦參眾議員為全職並領有薪水,其他50州的參眾議員以及州級以下的所有民意代表因客觀的業務量沒那麼多,都以兼職且不領薪水的方式就任,在他們的觀念裡,地方議員有點像是志願性質的榮譽職。

2016美國總統大選出爐,川普支持者狂喜寫在臉上。(美聯社)
「拿美國的總統制來說,美式民主已經實施230多年,迄今州政府以下絕大多數的地方行政首長仍不必經由居民直選,而是委由民意代表以專業管理能力為標準去遴選適當的人選出任⋯⋯」圖為2016美國總統大選出爐,川普狂喜寫在臉上。(美聯社)

實施內閣制的荷蘭政壇情況也類似,荷蘭和台灣差不多大,該國最重要的選舉是由人民直接選出150名國會第2院(眾院)的議員,荷式眾院議員的選舉以全國為單一選區,由人民直接依政黨而非候選人的政見票選,選完便依各政黨得票數占全國開票總數的比率,分配各黨當選議員的席次。接著國家便交由超過76位(半數)議員的政黨來籌組內閣,若無議員過半的單一政黨時,便由議員數最多的政黨先出面籌組執政聯盟。荷蘭的內閣由總理和各部會首長組成,均由執政黨或執政聯盟派員出任,所以內閣同時掌握了行政和立法權。至於國會第1院(參院)的75位議員,則由12省的省議員間接選出,參議員的權限不多,只能就第2院通過的法案行使同意權,連修改法案內容的權力都沒有;由此可知荷蘭第2院的議員是政壇上最具有民主正當性的政治人物。

荷蘭的省市議員也是依政黨比例制由人民直選,至於12位省長和380位市長則全部委由省市議員以專業管理能力為標準,來遴選適當的人選出任,自1848年開始有選舉以來,尚未曾實施過直選;至於副省長和副市長的職位則由當地掌有多數議員的政黨派員擔任。同時荷蘭所有的省市議員都不支薪,他們白天都有自己的工作,議會都是利用下班的時間開會;最重要的是所有議員的競選花費,都是由政黨支應而且金額只是我們競選經費的零頭。

歐美老牌民主國家裡,民意代表都是人民直選,因為民意機關是合議制,選錯幾個影響不大;至於行政機關則為首長制,老板一個人說了算,故若選錯人時,整個政府的運作就容易出錯為害甚大,故都儘量避免由人民直接決定。實施內閣制國家,中央政府首長直接由國會議員勝選的政黨派員出任,地方首長則由地方議員組織遴選小組來決定,遴選小組成員為對選民負責,大都採取共識決或記名投票的方式議決。美國總統、州長及少數大城市的市長雖可算是由人民直選,然卻因位子有限加上有政黨的背書,自然不易由阿貓阿狗脫穎而出。行政首長所需具備的專業管理能力和其他專業能力一樣,都只有少數內行且有實務經驗的人才有辦法評估,所以歐美的選舉都依組織管理的學理加以規畫。

此外在高所得的歐美國家裡,政府部門的待遇普遍較民間公司低,例如美國總統的薪資若加上特支費、交際費等所有名目在內,1年不會超過60萬美元,以川普為例大概是他不當總統前的1日所得而已;你同時也可想想,若連我國到美國職棒投球的選手,薪水都比總統高得多的話,政府部門的待遇能有多好?因此在這樣的國家出任政府首長或民意代表其實是在奉獻,在做功德。以上這些客觀事實和我國現況,確實有相當大的不同。

台灣選舉的進程是先選地方再延伸至中央,當初「選賢與能」雖喊得漫天震響;諷刺的是所有政府重要的公職,反而都不必經由選舉,直到後來局勢改變才有院轄市市長、立法委員和總統的直選。而且一開始選舉時就採國父真平等的觀點,人人得予參與、票票等值,完全不顧及當時客觀的社會條件;也因為我們的天真,女性同胞在滿清政府被推翻後就直接取得參政權,故我國女性參政的時間比美國人還早。我國早期的選舉因是場民主樣板戲,在民智未開人人有票,卻不知手上那張票代表的真正意義的期間,任由執政黨操弄,致選風敗壞迄今。

中共十九大之後確立的領導階層,左起:栗戰書、王滬寧、習近平、李克強、汪洋、韓正(AP)
「民主的真諦在於是否真正以人民為主體,立法和執政者是否真正地考慮全民的福祉,民主的體現不僅是選舉的外衣;否則中國人民代表大會和習近平也是選出來的,可是從來沒有人說中國是民主國家。」圖為中共十九大之後確立的領導階層,左起:栗戰書、王滬寧、習近平、李克強、汪洋、韓正(資料照,美聯社)

基於這樣的歷史背景和迷信選賢與能的遺毒,台灣人似乎已根深蒂固地認為只有人民直選才是民主本色,我們理盲到完全不管公共事務的管理,客觀學理上該講究什麼?需要什麼樣的專才?當今台灣連中央研究院的院長和院士、大學的校長,專業組織的首長都得經由選舉才能出任,而且投票時都採匿名、不用負責的混水選舉。如果選舉是晉用行政首長良方的話,那為何台積電、鴻海的老板都不經由選舉,就能產生打遍天下無敵手的全球領導人呢?民主的真諦在於是否真正以人民為主體,立法和執政者是否真正地考慮全民的福祉,民主的體現不僅是選舉的外衣;否則中國人民代表大會和習近平也是選出來的,可是從來沒有人說中國是民主國家。

我國中央部門的政務官不見得都有民意的淬鍊,而民選的地方官則個個選戰經驗豐富,熟稔地方公共利益的分配狀態;鑒於中央與地方官員的歷鍊天差地遠,心裡掛念的人民福址更不相同。我覺得在這麼一個奇怪的政府架構下,中央和地方在政策溝通配合上自然不太容易。我國政府或專業機構的行政效率若想提高,選舉制度或選區規畫似乎可以再理性地檢討一下,尤其是如何能讓候選人不花大錢就能參選的部份;然後好好地和人民溝通,設法徹底地加以導正。

*作者為駐荷代表處經濟組組長

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