沈建一觀點:歐盟統合新危機—波蘭的司法改革

2017-08-19 06:30

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《法義黨》全面執政後,積極地清理司法門戶回應民意,但其清理司法系統的手段,顯和現代民主法治的3權分立、相互制衡的理念相違,反而引起民眾抗爭。(資料照,AP)

《法義黨》全面執政後,積極地清理司法門戶回應民意,但其清理司法系統的手段,顯和現代民主法治的3權分立、相互制衡的理念相違,反而引起民眾抗爭。(資料照,AP)

前言

對歐盟統合的進程而言,英國決定脫歐可說是空前重大的挫敗。歐盟為因應這個變局,一方面在和英國談好聚好散的談件時,採強硬的立場以防另有富貴國家再起離異之心;另一方面則由德法2國聯手在內部主導今後何去何從的討論,力圖從挫敗中省思再起。本刊在過去1年多,對歐盟這些的發展曾有多篇深入的解析,例如《沒了英國的歐盟何去何從?》一文就可略窺其中概要。

除了要處理英國退盟的問題外,中東歐地區原為共產國家的捷克、匈牙利和波蘭等國,這2年因難民收容的問題也曾和歐盟撕破臉,3國對歐盟於2015年和2016年9月間《部長委員會》2度分配會員國收容難民額度的決定(Council Decisions),迄今都相應不理,完全不與配合;促使《執委會》(The Commission)在忍無可忍的情況下,於今年6月14日正式通知3國說明並改進,否則將依法懲處

尤有甚者,7月24日當週波蘭國會在執政黨掌握多數議員的情況下,強行通過3件司法改革的法案,這些法案內容因和3權分立制衡的民主法治原則不盡相符;致引來美國和歐盟的嚴重關切,其中歐盟更認為波蘭此舉已違反《歐盟條約》(TEU)第2條會員國應以民主法治為國體的規定,這是歐盟存在的基石,違背者會先留校察看,再不行就可以開除。

鑒於事態嚴重原獲執政黨支持上台的Andrzej Duda總統,在國外壓力下暫採緩兵之計,僅簽署其中1項法案,另2案則予否決並盼國會能修正內容。鑒於本案仍在進展中,而波蘭執政黨看起來對歐盟的警告,並未看在眼裡;本文將以歐盟統合危機的角度來進行分析,同時思考這場歐盟和會員國間,以往從未發生過的法治衝突會如何的發展?給各位參考。

許多人喜歡用怨偶訴離來比喻英國脫歐,若同樣用離婚的事例來比擬的話,英國脫歐為兩願離婚,目前雙方正理性地在談分手後,如何終止兩造間原有的權利義務關係,歐盟雖因被拋棄故採較強硬的談判立場,可是雙方終究是依法、依理在進行一場君子之爭;而歐盟和波蘭若真要拆夥的話,則屬一方有重大過錯又不願求去,他方只得檢據向法院訴請裁判離婚的性質,詳如下述。

法治衝突

1. 綜合7月間網路的相關新聞、7月26日英國金融時報、暨波蘭法務部網站等資訊推斷,波蘭國會所通過的司法改革法案和相關的衝突點,分述如下:

1.1. 新通過的法案授權法務部長得以調動地方和高等法院院長的職位,也就是說行政官將握有司法機關重要人事的調度權。對此,批評者難免質疑行政官掌控司法機關人事權後,是否會影響法官審判個案的自由心證,進而危及司法的獨立性。

1.2. 波蘭現行的法官均為終身職,最高法院的法官當然包括在內,至於最高法院院長的任期則為6年。今國會甫通過的另一法案則是將最高法院的組織加以改造,同時命現任院長暨法官們都得全部退職,然後再授權法務部長重新選任最高法院的新法官。據相關報導表示此一法案旨在清除被執政黨視為眼中釘的現任院長和部份法官;而授權法務部長任命最高法院法官的作法,顯然也有行政權侵害司法權的問題。

1.3. 現行波蘭法官的任命程序為《國家司法委員會》(KRS)提名,再經由總統任用;KRS除擁有法官提名權外,也有法官的考核懲處權,另當司法獨立審判的權力發生疑義時,KRS也有權提請《憲法法院》釋憲。《國家司法委員會》依現行法係由下列成員組成:最高法院院長、最高行政法院院長、總統指定1名人選、法務部長、4名眾議員、2名參議員、10名地方和高等法院推荐之法官、2名最高法院法官、2名行政法院法官、暨1名軍事法院法官等計25名委員;而國會通過的法案則將KRS成員的組成修改為:12名眾議員、12名經眾院選定的法官、以及總統指定的人選等。若依國會通過的法案來看,今後眾議院勢將掌控KRS,所以產生立法權是否侵害司法權的問題。

2. 波蘭眾院在7月間先後提出上述3項司法改革的草案時,即曾引起反對黨強烈地杯葛,以及反對民眾上街抗議的情事;同時歐盟、美國也曾表達嚴重的關切。當7月24日參院通過3法案,完成國會的立法程序並送交總統簽署時,波蘭總統在盱衡內外情勢後,決定簽署第1案,否決了後2案並希望國會議員利用暑假期間,能共同思考如何修改後2法案的內容。因此,好戲在後頭。

波蘭前總統華勒沙呼籲年輕世代,起身捍衛司法獨立(AP)
波蘭執政黨《法義黨》(PiS)主要成員多來自工運領袖華勒沙(Lech Walesa)所領導《團結工聯》(Solidarity)的陣容,團結工聯常遭質疑與舊勢力勾結,因此法義黨全面執政後積極地清理司法門戶,以回應民意。(資料照,AP)

觀察與解析

1. 波蘭現行執政的《法義黨》(PiS)成立於2001年,主要成員都來自1989年推倒共產黨的工運領袖華勒沙(Lech Walesa)所領導《團結工聯》(Solidarity)的陣容。2005年大選時,PiS曾獲27%的選票搖身成為第一大黨,惟因不願和第2大的《民眾黨》(PO)聯合執政,致政權不穩。PiS於2007年決定提前舉行大選(Snap election),結果執政黨的總得票數雖較前增加,卻因增幅沒有《民眾黨》多而淪為第2大黨失去政權,直到2015年選舉時始獲大勝,再度贏回執政權並在參眾2院均獲有多數。

2. 波蘭民間有不少人認為當初一黨專政的共產黨垮台後,以華勒沙為主的團結工聯涉嫌和共產黨餘孽相互利用,而占據社會各個山頭和資源,使得波蘭民主的轉型只做了半套;所以《法義黨》自立門戶後的核心信念,就是要清除政府部門中的舊勢力。然和全世界轉型為民主國家所碰到的問題一樣,政府各部門中最難清理的舊勢力就是司法系統,蓋因司法官享有職務的終身保障,在官官相護、KRS只提拔自己人的情況下,波蘭共產黨雖已垮台28年,法界仍充斥著舊員和舊思維;此由各種報導或選舉結果可推知,當今波蘭法官的許多判決已和人民的法感相違,以致於民間對司法的判決怨聲載道。今《法義黨》乘勢而起並於2015年全面執政後,當然會想積極地清理司法門戶,以回應民意。

3. 但是PiS清理司法系統的手段,顯和現代民主法治的3權分立、相互制衡的理念相違;而會員國應實施民主法治是《歐盟條約》(TEU)第2條的明文規定,這是歐盟價值的基石,歐盟當然無法坐視波蘭的舉措。但PiS的創黨人也是現任黨魁Jaroslaw Kaczynski對推動司法改革的決心十分堅定,他認為只有採取激烈、非常的手段才能真正地改造波蘭的司法,所以他對來自歐盟的警告,似乎毫不在意。當暑假過後被總統否決的法案,若再以舊瓶新裝的方式立法成功,那歐盟和波蘭的衝突就無法避免。

4. 若以2015年GDP的大小來排序,波蘭在歐盟28個會員國中排名第8大,在德、英、法、義大利、西班牙、荷蘭和瑞典之後,算是歐盟重要的成員國,而且波蘭可說是原共產國家在歐盟的龍頭。此外,波蘭《民眾黨》的創黨人同時也出任過總統職位的Donald Tusk,自2014年起曾2度被任命為歐盟《元首委員會》(European Council)的常任主席(President),可見波蘭在歐盟內具有一定的影響力;不過若就波蘭國內的政治生態而言,Donald Tusk卻是Jaroslaw Kaczynski的政敵,此從今年年初歐盟第2次推舉Donald Tusk連任常務主席時,波蘭竟強力反對可得證。

5. 無論是從政治或經濟層面去看,歐盟在處理與波蘭的衝突時,顯然會因波蘭地位重要而綁手綁腳;鑒於歐盟在波蘭入盟後曾給予相當程度的經援,以協助經濟發展,因此有人主張可從經援波蘭的預算額度著力,予以牽制。然歐盟預算編列是以7年為1期,下次的預算期是2021-2027年,故有人認為歐盟可以利用下期預算的分配來逼波蘭就範。其實歐盟本身因無課稅的權限,所有預算都是來自會員國的恩賜或分攤,這捉襟見肘的預算扣除人事費用後,可支配的餘額本來就十分有限;今再加上有錢的英國將離開,若其他富貴的國家不願多分攤英國留下的缺口時,歐盟下期的預算大餅勢必更加縮小。若窮措大真想以有限的經援來牽制波蘭的話,效果恐將不彰。

6. 若回歸法治的話,就是看《歐盟條約》(TEU)如何懲處違反第2條規定的會員國。依TEU第7條的懲處規定來看,第1項說明若經由1/3會員國、《歐洲議會》、或《執委會》提案並獲4/5會員國贊成時,《部長委員會》得認定案內會員國有違法之情事;但是決議前,應讓該會員國有說明和改善的機會。違法的會員國被留校察看期間,若違法的情事持續不改且嚴重到無法坐視的程度時,依同條第2項規定,若有1/3會員國、《歐洲議會》、或《執委會》提案並經全體會員國一致同意(Unanimity)後,可停止該其會員國在歐盟的權利;換句話說,就是請其捲鋪蓋走路。

7. 可是匈牙利已公開地表示將會力挺波蘭到底,故依前述停權的遊戲規則來看,屆時匈牙利真要力挺的話,停權所須的一致決顯然就會破功;故依現實的情況判斷,歐盟想主動地將波蘭踢開幾乎是不可能的事。因此暑假過後,波蘭若仍然我行我素地通過前述司法改革的法案,並在歐盟或民主國家的叫罵聲中,依新法規定清理國內的司法障礙;等到歐盟或國際壓力大到不得不因應時,再回頭修法。若算一下時間,我相信PiS想「替天行道」的人事清理,都應已結束才對;至於PiS在下次選舉後可否繼續執政,則是另一場考驗。

8. 民主法治的特色表現在私法上,當然是對個人權益的絕對尊重,若有發生侵害個人法益的情勢時,往往會對強者重罰,對弱者輕放;而表現在公法上時,則常預留許多彈性的空間,讓公法人去談判、去斡旋以避免戰爭,就像英國脫歐或本案歐盟與波蘭的衝突,即為適例。這些制度上的設計,看似相互牽制、沒啥實效或慢半拍,其實為的都是保障個人最大的幸福,並防止強人有機會遂行獨裁以逞個人野心或私慾之故也。

*作者為駐荷代表處經濟組組長

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