今年年底將有地方層級的選舉。而在八年前進行縣市合併時，當時有許多人期待，縣市合併之後，「新」的地方政府因為擁有較大的地理範圍，在一定的經濟規模與財政收入之下，可以進行更完整的都市建設規劃，且依據不同的功能劃分與分工模式，進而追求更好的城市治理績效。換句話說，縣市合併之後的「新」直轄市應該要能展現獨立自主的治理模式與成效，甚至讓台灣朝向「六個」行政區域(或西部地區有「三個」行政區域)彼此之間相互的良性競爭發展，並且在這個基礎之上來呈現各地方皆具有不同特色的都市發展。
很可惜的是，經過八年之後的觀察，這樣的期待還沒有完全地實現。「六都」之間的競爭似乎還停留在過去的模式，地方首長往往期待(或爭取)來自中央政府的財政經費補助，或是汲汲爭取來自中央政府大型的公共建設計畫挹注(或分配)到地方區域，「六都」之間彼此良性競爭來展現地方特色的模式似乎比較不明顯，「六都」首長關心的議題都是一樣的：捷運(或輕軌)、科學園區、永無止盡的治水方案、欠缺成本與績效評估的綠能建設。
更令人注意的是，縣市合併應該是拉近所謂的「城鄉差距」，卻在一種幻想之下：「縣市合併就是同屬於一個城市，之後就沒有市中心或鄉下的區別」，而暴露出一個非常殘酷的現實，同樣屬於一個直轄市的不同「區」，卻有天壤之別的發展面貌。
許多人總是認為，直轄市的「區」，一方面「區長」是由市長或市政府派用任命，另一方面「區」是直轄市的派出單位，「區」直接接受來自市政府的統一指揮且執行同樣的公共政策與法規，因此，在單一的直轄市境內，每一個「區」的發展或建設，會在市長或市政府的精心規劃下「均衡發展」。很遺憾的是，這未必是事實。因為，「區」的大小，例如區的人口數目、區的發展程度(以商業為主或或以農漁業生產為主)、區的地理位置等因素，不可諱言的是，不同的「區」在市長的內心裡因而有不同的分量。更直接地說，作為直轄市的市長為了考量選舉勝敗，只會將經費或公共建設計畫盡量挹注於那些擁有較多選票的「區」，至於那些對選舉勝負較無影響性的「區」往往會被忽略。所以，我們也可以觀察到，縣市合併後的直轄市，原本就是發展相對落後的「區」，尤其是原屬於「縣」的偏遠地區(俗稱的鄉下)，幾乎被遺忘。
問題的關鍵是「區自治」。過去的台北市或高雄市，因為境內各「區」發展條件幾乎一致，沒有很明顯的差異，取消「區自治」不會產生很大的治理問題，甚至透過市政府的統一規劃與執行政策來追求更有效率的治理成果。然而，此次縣市合併所產生的「直轄市」，在合併之前，各「區」之間的發展落差其實是很明顯的事實，取消「區自治」反而讓這些問題更加嚴重。說一個比較「黑色幽默」的話，對於這些偏遠的「區」而言，真的感覺不到「政府」的存在。
恢復「區自治」，是解決上述問題的重要手段。也許有人會認為，恢復「區自治」，特別是恢復選舉，地方派系介入政治的黑金問題將會死灰復燃。然而，現階段沒有「區自治」，地方派系還是讓透過不同管道來介入政治的，甚至產生更嚴重的弊端。如今要思考的是，如何透過新的「區自治」模式，一方面可以盡量限制地方派系對公共政策或公共建設的扭曲式介入，另一方面則可以讓各「區」產生地方特色，甚至恢復地方實力，也就是標題所提到的「地方再生」，因此，恢復「區自治」，並且設計「區自治」是在某些條件或是限制之下來進行，這是可行的。
日本從1990年代逐漸引進「政令指定都市」、「中核市」、「特例市」的制度設計，其實就是針對「都、道、府、縣」之下的「市」給予不同程度的自治權限，而這些自治權限原本是屬於都道府縣的權限。嚴格地說，日本的城市自治模式，主要是針對人口密集的「市」，讓這些「市」擁有不同程度的自治權限，而都道府縣因以將治理能量盡量去照顧那些人口較疏或發展程度較落後的町或村。這種模式未必完全適用於我國，然而，日本的城市自治模式透過「彈性化」的制度設計，因地制宜的實施城市自治，進而恢復地方特色與競爭實力，這種制度設計的精神是值得我們來加以思考或學習的。而現在的安倍政府也決定透過「地方戰略特區」的設計，從中央政府直接授權給地方戰略特區，不受既有的中央與地方政府的層級限制，讓地方戰略特區擁有更大的自治權限，這對於我們在思考新的「區自治」模式也是具有參考價值的。 （相關報導： 平衡城鄉差距》賴揆宣示重啟行政區域重劃 提高非直轄市統籌分配款 ｜ 更多文章 ）
*作者為高雄大學政治法律學系教授。本文原發表於由二十一世紀基金會與愛鄉文教基金會合辦之『還我自治權！區長、農田水利會官派利弊』研討會。感謝高思博教授、蘇煥智董事長及與會先進，提供各方意見與觀點。（系列之三）
