國家與人民不是敵對關係：用愛改革？反思當代國家、制度倡議與產權社會（1）

政大教授徐世榮於去年出版《土地正義：從土地改革到土地徵收，一段被掩蓋、一再上演的歷史》一書，中研院人社中心助理廖彥豪、都市改革組織研究員詹竣傑受邀為《台灣社會季刊》撰寫書評，並由羅格斯大學地理學博士生洪偉傑做書評導讀，本文為書評系列第二篇之首。

前言：此文切入角度與局限

首先，開頭必須敘明，此文僅代表本人近年以來參與都市與住宅議題之反思以及對徐教授專書之回應，不盡然為學術嚴謹討論。因此，許多論點並非根基於學術理論，而是由倡議土地／空間議題之經驗與日常對話，探討相關論述對當前台灣空間治理的影響。

《土地正義：從土地改革到土地徵收，一段被掩蓋、一再上演的歷史》一書（以下簡稱《土地正義》）由政治大學地政系教授徐世榮所撰寫。透過徐教授的口述以及後續整理，爬梳台灣戰後的土地政策，從土地改革到晚近的土地徵收進行批判性的回顧。主要論點為批判高壓、威權國家暴力，欺壓善良老百姓，國民黨與民進黨綁架國家機器長期透過土地利益綁樁地方派系，導致土地徵收不正義的現象。不僅浮濫徵收造成遍地烽火，更迫使長久安居的當地民眾受到身心靈的傷害，剝奪「家」的情感，例如士林文林苑、苗栗大埔張藥房、台南鐵路東移等，可說是從台灣頭到台灣尾、從城市到鄉村都不放過，真可堪稱，「只有炒地、其餘免談」。不過，徐教授並非完全反對徵收，而是土地徵收必須符合相關要件，例如公共性、必要性、比例原則、完全補償等，唯有透過此程序方得以進行。同時，徐也強調土地徵收應為最後不得已之手段，而非最先考慮之重分配模式，但是在台灣卻被當成主要開發手段以及補充地方財政的嗎啡。

相較於廖彥豪之專文《「威權時期」不是大家都選擇服從嗎？—對徐世榮台灣農村土改論述的批判總綱》從戰後土地改革的歷史過程分析《土地正義》，本文則是由當前之政治情勢與經濟社會背景出發，並從3個分析視角切入當前土地議題。

1. 如何解構國家與人民關係？國家與人民並非對立，而是清楚映照著對方，如同一面鏡子，主權在民並不是口號，而是不願面對的事實。
2. 如何推動改變？公共議題的改變並非一朝一夕，實際改革與倡議的過程，應考量政府效能、立法能量以及社會氛圍，搭配穩定倡議與組織，並適時選擇優先性與正當性之制度或個案。
3. 財產權如何影響社會？過於強調個人財產權亦損害公共利益，造成國家社會右手（財產權）獨大，左手（公共利益不彰）之情況。

土地的議題，不僅不分藍綠，更不分城（都市更新）鄉（區段徵收）。土地商品化的房地產邏輯引領台灣的空間發展。個人參與制度改革的經驗主要為都市與住宅議題，雖不完全為徐教授提及之徵收，但背後的邏輯是相互呼應的。 （相關報導： 劉昌坪專欄：落實土地正義的另一塊關鍵拼圖 ｜ 更多文章 ）

透過3個視角（國家與社會關係、制度改革模式、產權社會分析），不僅是與《土地正義》對話，更是重新建構對當前空間議題的理解。透過權力機制（國家與社會關係）、倡議者介入（制度改革）以及社會運作（產權社會）的分析，讓我們知道為何成為今日之狀態、倡議者的詮釋和策略、以及未來須面對的問題。

另外，從公共議題進程而言，弱勢程度與道德高度是社會運動的核心。社會運動的目的，是透過社會對話，凝聚共識、推動公共政策的邁進，而非訴諸特定道德情感激化對立。所以，具前瞻視野的戰略，搭配精確務實的戰術以及有限力量下適時的戰鬥，才可能將公共議題導向推向更公平、永續的結果；反之，忽略實際經濟、社會脈絡和錯估情勢的道德訴求，可能將議題推入更打不開僵局。

如何解構國家與人民關係？從土地問題看當前國家與社會

若是談及戰後1950年代，黨國威權體制透過情報機關與軍事力量掌控社會或許較具統治力，即便土地政策展現出未必為強國家、弱社會之對立（廖彥豪，2013¹），但其他社會議題（例如新聞言論自由）中，威權國家所扮演的打壓角色較無爭議。然而，自1980年代末期，台灣快速解嚴，中央與地方政府落實直接民選，姑且不論民意代表之背景為何，原則上必定為民眾一票一票累積而來。換言之，無論如何謾罵民意代表，其皆有固定／特定的民意基礎。所以，《土地正義》之中提及國家暴力與特定政客之可惡固然^2，但背後反應的，並不是單純的一群容易指認的壞人去除而快之，而是真實呈現當前台灣對於土地政策的主流民意以及認知³。儘管主流民意不代表價值的對錯，但現實的台灣政治生態中，主流民意才是背後引導政府走向的關鍵力量。也就是說，國家與人民的關係，就我來看，並非對立，而是一面清楚的鏡子，相互照應彼此，這不僅是真正的現實，更是艱難的困境⁴。

《土地正義》中提及國民黨長期透過土地政策與都市計畫分贓的模式，一方面綁架地方派系，一方面解決無能的地方財政（p160）。陳東升（1995）⁵於《金權城市》中探討此一模式，分析政府、民意代表與地方開發商之間的綿密互動，以及這些角色如何透過土地變更利益分贓、打造房地產地景與投機。毫無疑問地，這就是帶動台灣房地產投機與城鄉發展的模型。

然而，此模型在現實之中深入人心，造成價值觀（財產權與居住權）的混淆。長久以來，台灣的土地議題，透過長期的累積以及媒體報導的不斷複製，「房地產是經濟發展火車頭」、「房地產是投資理財的好標的」等論述不脛而走，被視為先天給定的論述。「住宅是基本人權」不過是同溫層裡的心戰喊話，以個人的經驗為例，面對一般民眾解釋我的工作之時，由於「非營利組織」此頭銜常常與新聞媒體報導的「負面、衝突、抗議」連結。有鑑於此，後來我轉換說法，將我的工作解釋為「研究都市問題」。然而，對方的反應通常是：「你知道哪裡會漲嗎？下次知道的話跟我講一下！拜託！所以哪裡會都更？」此類言語交換屢試不爽，反應的是土地投機的印象深入人心，如同天理的自然現象一般。「居住是基本人權」只是躺在教科書裡的普世價值，並非社會運轉的硬道理。 （相關報導： 劉昌坪專欄：落實土地正義的另一塊關鍵拼圖 ｜ 更多文章 ）

換言之，地產霸權的真實形構，是建立在台灣眾多小產權僅有一屋者（無論是都市或非都市）對於房地產投機的幻想之下。即便無法加入獲利，仍期待透過房地產獲利，也因此對於反對開發者去脈絡化地理解為「貪得無厭」或「阻擋公益」。

立基於國家與社會的關係與房地產引領的邏輯，同時出現的現象就是「被」炒房。在廣大的社會以及制度壓力之下，個人並沒有其他選擇置身事外。例如：都市更新只是口號，實則淪為建築改建容積大放送已是眾所皆知。然而，在面對既無必要性、也無公共性的都市更新之際，社會大眾的反應並非探討制度本身缺陷或居住權益，而是主動「恭喜增值」、「眼光準確」。任何反面論述無法進入討論平台，只有「價格」成為唯一衡量的標的，而非公益性、必要性的討論。

簡單來說，我認為當前的台灣社會並不如《土地正義》所言有萬惡政府，或是普遍人民（非抗爭者）真的如此在意家園情感。真實狀況，是透過長期的論述建構與共謀分贓，形成當前的房地產為主流價值，進一步推動國家空間策略相關施政，家園情感只是口號。國家與社會的關係，也並非敵對的彼此（今天拆OO明天拆政府），而是不願承認的相互照映。

＊作者為OURs都市改革組織研究員，本文為徐世榮著《土地正義》書評系列之一，僅代表個人立場，未代表本組織集體立場，在此特別聲明。

^{[1] 廖彥豪（2013）臺灣戰後空間治理危機的歷史根源：重探農地與市地改革（1945─1954），國立台灣大學建築與城鄉研究所碩士論文}

^{[2] 如《土地正義》中提及之相關案例，如士林文林苑（p165）、苗栗大埔（p171）、台南鐵路東移（p176）等}

^{[3] 如廖彥豪專文中，提及「田僑仔」之崛起。}

^{[4] 現今對於高房價的民怨四起，使得相關政府官員以及民意代表不再有此言論，但新的論點則是房價「不能漲也不能跌」（前行政院長林全之發言），此似乎有理，但乍聽之下甚為謬論（房價不下跌，除非收入短時間內成長數倍），實則反應當前社會理解房地產政策的主流思維與混亂價值。}

^{[5] 陳東升（1995）金權城市－地方派系財團與台北都會發展的社會學分析，巨流出版社。} （相關報導： 劉昌坪專欄：落實土地正義的另一塊關鍵拼圖 ｜ 更多文章 ）