劉昌坪專欄:都更修正草案只是回到原點,沒有真正解決釘子戶問題

2017-11-22 06:40

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「無論『事前』的程序設計如何周密嚴謹,不同意戶最後可能還是會不同意,此時在制度設計上所應考量者,則應是如何透過『專業法庭的分工設計』,及『時間上的密集迅速審理』,讓個案爭執都能夠在最短時間內獲得司法的最終裁決。」圖為歸綏街、寧夏路兩側街屋。(翻攝自google map)

「無論『事前』的程序設計如何周密嚴謹,不同意戶最後可能還是會不同意,此時在制度設計上所應考量者,則應是如何透過『專業法庭的分工設計』,及『時間上的密集迅速審理』,讓個案爭執都能夠在最短時間內獲得司法的最終裁決。」圖為歸綏街、寧夏路兩側街屋。(翻攝自google map)

根據媒體報導,行政院長賴清德於11月13日聽取內政部及財政部等相關部會報告後,決定針對都更的「釘子戶」,改以不具行政效力的「協調」取代「調處」,以加速都更程序的進行。 

追本溯源,如果行政院拍版定案的都更條例修正草案(下稱「行政院版」),只是把內政部所提出的修正草案(下稱「內政部版」)其中第54條第2項的「調處」(草案規定如下:「直轄市、縣(市)主管機關受實施者前項請求,於拆除或遷移前,應就拆除或遷移之期日、方式及安置事項予以調處,並於二個月內作成調處結果。)修改為「協調」,那麼事實上僅有文字差異而已,根本沒有解決任何問題。

真正關鍵在於,內政部版在「作成調處結果」後,在法條後段緊接著以下這段重要文字:「不服調處結果者,得依法提請行政救濟;屆期未提起、經駁回確定或撤回者,依調處結果辦理。」也就是說,一旦完成調處程序,必須釘子戶放棄救濟權利(無論是屆期不提起或提起後撤回),或是行政法院認為起訴不合法或無理由而駁回確定,才能依調處結果辦理。這個關鍵條文(目前的都更條例並無此一制度設計),才是真正媒體所稱的釘子戶「防火牆」,或是都更「路障」。因此,如果站在加速都更進行的角度,合理的解釋是行政院版除了將調處改為協調外,勢必「同時」把後面的法條文字也一併刪除。

但是,即使刪除內政部版所「新增」的防火牆或路障,也沒有真正解決實施者和同意戶最擔心的釘子戶問題,而只是回到原點而已。因為主管機關核定「都市更新事業計畫」和「權利變換計畫」的決定,仍然不折不扣是「行政處分」,釘子戶在沒有內政部版所新增的54條第2項規定前,本來即可針對「都市更新事業計畫」及「權利變換計畫」的核定提起行政爭訟。幾個月前才發生的永春都更案判決就是最好的例子,而且行政法院也認同釘子戶的主張,認定都更程序確實有違法瑕疵,而將原核定處分撤銷。

永春都更案不同意戶勝訴,森業營造被迫停工,該案可能成為台灣首宗都更「斷頭」案。(柯承惠攝)
永春都更案不同意戶勝訴,森業營造被迫停工,該案可能成為台灣首宗都更「斷頭」案。(柯承惠攝)

這種在打了幾年官司之後,才認定原處分違法而將其撤銷,才是都更實施者和同意戶心中真正的痛,因為就都更而言,「同意比例」和「時間」都是缺一不可的關鍵,一旦官司敗訴,就算可以重新補正程序瑕疵,也可能會讓整個都更程序付諸東流(例如原來的同意戶可能基於其他考量而變成不同意戶,或是實施者因為不動產景氣或風險考量而寧可退場)。

都更的不同意戶之所以不同意,可能基於各種動機,但真正的問題並不在於動機,而是不同意戶所指謫的都更程序是否具有法律上的違法瑕疵。不同意戶的權益因都更而受影響,基於憲法對於人民財產權、居住遷徙自由及訴訟權的保障,法律制度不可能,亦不應該剝奪不同意戶的訴訟權利。因此,倘若要真正解決「釘子戶」問題,應該把重心放在如何更有效強化事前的正當法律程序,例如除透過客觀及公開的聽證程序外,甚至於必要時,應提早在舉行聽證之「前」,即由政府或第三公正單位,提供不同意戶所需要的,例如法律、會計、建築、估價等各領域的專業協助,以消除不同意戶對於實施者的不信任,並讓雙方可以在真正平等的基礎上進行溝通對話,以化解對立和歧見。

當然,無論「事前」的程序設計如何周密嚴謹,不同意戶最後可能還是會不同意,此時在制度設計上所應考量者,則應是如何透過「專業法庭的分工設計」,及「時間上的密集迅速審理」,讓個案爭執都能夠在最短時間內獲得司法的最終裁決。唯有如此,才能真正兼顧都更的迅速進行以及不同意戶的權益保障,且亦不至於讓法律的天秤失衡偏頗。

*作者為理律法律事務所律師

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