顧爾德專欄：《台灣關係法》42年後「戰略模糊」該退位了？

42年前的今天，1979年4月10日，在美中建交3個月後，美國總統卡特（Jimmy Carter）簽署了《台灣關係法》（Taiwan Relations Act, TRA）。就在《台灣關係法》周年前一天，美國國務院發佈聲明指出，新外交指南將「鼓勵美國政府與與台灣交往，反應出我們深化的非官方關係」。聲明指出新指南著眼於台灣是個蓬勃的民主政體，也是個重要的安全與經濟伙伴，並且是國際社會良善發展的力量。

國務院強調，放寬與台灣交往規範符合雙方非官方關係，並讓行政部門得以明確地有效執行由《台灣關係法》、美中三公報與「六項保證」所指導的 「一個中國 」政策。

42年來，《台灣關係法》成了美國對台關係最重要的國內法依據，但其中提到有關台灣安全的部分，最明確的表白只是「任何企圖以非和平方式來決定臺灣的前途之舉──包括使用經濟抵制及禁運手段在內，將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅，而為美國所嚴重關切（grave concern）。」怎麼「關切」？會不會派兵？這部法並未言明。這也就是美國長期以來對台灣問題的政策立場：「戰略模糊」（Strategic Ambiguity）。

經歷了42年，中國崛起、軍備日盛，如今國防預算已經是台灣的15倍，而且不斷在西太平洋、南海投射軍力──即使習近平在2015年向美國前總統歐巴馬（Barack Obama）承諾，不會將南海軍事化，但中國還是持續在南海占領的島礁建構軍事設施。據估計中國海軍艦艇數量去年底已超越美國，更不用說，解放軍近兩年來於台灣周邊海域軍演已成常態。在這樣新的地緣情勢下，美國「戰略模糊」、不清不楚的警告，真能嚇阻中國侵台的野心嗎？越來越多人提出這樣的質疑，其中包括哈斯（Richard Haass）。

戰略清晰降低中國因誤判而動武

哈斯是位深具影響力的國際關係學者，他目前是外交關係委員會（Council on Foreign Relations, CFR）的主席，他曾擔任過老布希（George H. W. Bush）總統的特別助理，曾在國安會、國務院任要職，也做過美國協調阿富汗問題的特使。CFR是美國最具影響力的外交政策智庫，包括對中國政策的影響。1960年代CFR就長期進行美中關係研究，而打開美中關係大門的外交教父季辛吉（Henry Kissinger）也是CFR的重要成員，他許多文章都是在CFR的刊物《外交事務》（Foreign Affairs）發表。 （相關報導： 美國智庫給拜登的防衛台灣建言：介於「戰略模糊」與「戰略清晰」之間 ｜ 更多文章 ）

哈斯與薩克斯指出，「戰略模糊」政策已走到盡頭，不能阻止愈見自信、武力強大的中國侵台。他們建議，美國國會應立法明定中國若武力犯台，將進行重大制裁

去年九月，哈斯和外交關係委員會研究員薩克斯（David Sacks）在《外交事務》發表一篇文章〈美國對台灣的支持必須明確〉（American Support for Taiwan Must Be Unambiguous）。薩克斯本身專長是研究美中、美台與兩岸關係。

文章稱「戰略模糊」政策已走到盡頭，不能阻止愈見自信、武力強大的中國侵台。他們建議，美國國會應立法明定中國若武力犯台，將進行重大制裁。白宮可以通過總統聲明和行政命令，一方面重申美國支持一個中國政策，不支持台獨，但也明確表明，若臺灣受到中國武力攻擊，美國會做出回應。戰略清晰將降低中國因誤判而催化台海戰爭。

哈斯和薩克斯指出，如果美國不能回應中國對台動武，將失去日、韓等盟友的信任，美國在亞太區域的力量也將消退。不過文章也指出，「戰略清晰」不包括將美台關係升級以及簽署美台共同防禦協定。

強權協調機制與拜登民主牌唱反調

哈斯和薩克斯兩人還盛讚台灣的民主。文章說，台灣還在戒嚴時代，有人會質疑美國是否該支持威權的台灣政府，但如今，台灣已成功民主轉型，而且是亞洲第一個通過同婚合法的國家，也實現言論自由與女性平權。「臺灣是美國在全球議題上的重要夥伴，捍衛臺灣來之不易的成果是符合美國利益的。」

台灣民眾看到哈斯這位美國外交領域重量級人物要求美國明確警告北京不要武力犯台，一定深受感動且大為安心。不料才半年後，同樣在《外交事務》哈斯又發表另一篇文章，觀點明顯與這篇支持美國改變「戰略模糊」政策的文章抵觸。

拜登高唱民主價值，但哈斯和卡切卻唱反調指出，如今世界走向多極體系，西方國家必須放棄二次大戰以來企圖建立的自由主義全球秩序。

這篇名為〈新的強權協調〉（The New Concert of Powers）是由哈斯和喬治城大學國關教授、CFR資深研究員卡切（Charles A. Kupchan）合寫，文章中提出新全球強權協調機制（New Concert of Global Powers）的主張。

拜登高唱民主價值，但哈斯和卡切卻唱反調指出，如今世界走向多極體系，西方國家必須放棄二次大戰以來企圖建立的自由主義全球秩序，因為西方已沒有這種物質與政治能量來推廣自由主義全球秩序。要尊重地緣政治的現實，把自由的、威權的強權都納入協調機制中，共同協商國際事務，包括美國、歐盟、日本、中國、俄國與印度。這6個強權占了全球GDP的7成。至於東協、非洲國家組織等區域性組織，只是相關議題受邀列席參與討論。

在這個機制中，自由主義國家和威權國家還是會互相批評對方內政，但會形成諒解，知道哪些干預對方內政的行為是憲法上所不容許的。這個協調機制既把主要權力玩家納人，又不像聯合國安理會用制式化表決做決定，而透過協調非正式程序來達成共識。 （相關報導： 美國智庫給拜登的防衛台灣建言：介於「戰略模糊」與「戰略清晰」之間 ｜ 更多文章 ）

現實主義的保守機制不利台灣

這個方案其實是仿效19世紀的「歐洲協調」（Concert of Europe）。拿破崙滑鐵盧戰敗後，當時歐洲的五大強國英國、法國、俄國、普魯士和奧地利，在奧國首相梅特涅主導下於維也納達成共識，形成一個強權協商機制「歐洲協調」，也稱為維也納體系。這個體系兩個主要目標是：防止類似法國大革命這種會危及世襲王朝統治的動盪發生；第二是控制列強之間的武力衝突。這個體制中有走向民主憲政的英國，也有俄國這種集權國家，但列強拋開意識形態彼此協商，維持權力平衡。

19世紀的歐洲協調維持了歐洲的穩定，但歐洲列強卻在世界其他地方使用武力擴張侵略，這個機制也協調各強權一起去侵略第三世界，例如八國聯軍。而「歐洲協調」最大目的是維持各國政權穩定，如果一國發生革命風潮，其他國家就可能介入干涉。

強權協調機制對等於承認列強在其區域地緣政治上具主導性，其他強權會基於現實利益考量尊重彼此的「地盤」，這對台灣當然是不利。

這是個現實主義的保守機制，不談理念、意識形態，只想維持各國權力現狀。到了21世紀，若採用這個機制，就等於承認各強權在其區域地緣政治上具主導性，其他列強會基於現實利益考量尊重彼此的「地盤」。列強為了共同利益達成協議，可以犧牲對其他強權而言利益不大的議題──例如為了讓中國同樣降低碳排放而犧牲新疆人權。

這種強權協調機制對台灣當然是不利的。而更令人訝異的是像哈斯這種國際關係重要學者，可以在半年間兩篇文章中提出立場相互矛盾的主張──在〈美國對台灣的支持必須明確〉稱許台灣民主價值的重要，強調美國應明確向中國表達其保衛台灣的決心；但到了〈新的強權協調〉中，只說美國應直接和中國談台灣問題，卻不再提民主價值，也主張要尊重各強權在國內作為、承認地緣政治的現實。

拜登亞洲政策形塑中眾聲喧嘩

正如《紐約時報》外交記者克勞利（Michael Crowley）指出，有關對台戰略模糊或清晰的辯論反映了拜登政府外交政策的核心挑戰──從白宮、國務院到五角大廈，官員們都在重新評估美國戰略核心原則，以適應這個新而更危險的美中對抗。

也因為拜登政府的中國政策還在形塑中，各種主張也紛紛出籠爭取被決策者採納，甚至與半年前矛盾的理論也提出來。在這個政策形容過程中，邊陲小國台灣看著中心大國的大師、國師們發表高見，也只能跟著提心吊膽。 （相關報導： 美國智庫給拜登的防衛台灣建言：介於「戰略模糊」與「戰略清晰」之間 ｜ 更多文章 ）