華爾街日報》貿易戰隱藏的務實面!美中如何達成一份雙方都不滿意的協議?

2020-01-16 10:08

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2020年1月15日,美國總統川普與中國國務院副總理劉鶴在白宮簽下《第一階段貿易協議》(AP)

2020年1月15日,美國總統川普與中國國務院副總理劉鶴在白宮簽下《第一階段貿易協議》(AP)

中美兩國為完成第一階段貿易協議而進行的談判,曾在去年感恩節前後陷入僵局,引發外界擔心雙方初步取得的共識可能會再次破裂,而這場持續近兩年的貿易戰的停戰希望也將隨之破滅。

據知情人士透露,為了能直接了解川普的想法,中國駐美大使崔天凱曾與美國總統川普(Donald Trump)的女婿兼顧問庫許納(Jared Kushner)交談。他告訴庫許納,美國提議取消的關稅措施不夠多。

庫許納回應說,是時候解決分歧了。若分歧無法解決,川普準備在12月15日對中國約1560億美元(約台幣4.66兆元)進口商品加徵新關稅,其中包括智慧型手機和玩具。他建議:「不要考慮降低關稅的問題,想想看,如果無法達成協議會發生什麼事。」

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知情人士說,對於中國談判代表來說,面對一位他們認為反覆無常的總統,庫許納的話至少提供了確定性。他們也意識到一個機會,那就是這份協議不會強迫他們做出華盛頓長期以來要求的經濟政策改革。

大約兩周後,雙方宣布將於1月15日在白宮簽署這份妥協方案。曾參與中國問題相關事務的前川普白宮貿易談判代表威廉斯(Clete Willems)稱:「這是一次合作解決問題的嘗試。」他稱:「這並不等於美國打算做的所有事情。」

中美貿易戰,美國大豆,美國內布拉斯加的農民正在種植黃豆。(美聯社)
中美貿易戰,美國大豆,美國內布拉斯加的農民正在種植黃豆。(美聯社)

北京一名了解談判情況的監管部門人士表示,希望這項協議能阻止中美雙邊關係進一步惡化。

根據協議,中方承諾將加大對美國商品和服務的採購力道,向美國公司進一步放開中國的銀行、保險等金融領域,雙方結束關稅威脅,並有機會重啟兩國關係。雙方還同意每年舉行兩次會議,討論貿易和經濟問題。

即便如此,這項協議也不是美中任何一方過去表示想要的那種協議。美國先前試圖推動中國對經濟政策進行根本性的改革,以幫助美國企業,但這次協議並沒有得到這個結果。而中國仍有約3700億美元(約台幣11兆元)的出口商品還未擺脫關稅措施。

2019年聖誕節前兩天,中國領導人習近平在人民大會堂與日本首相安倍晉三(Shinzo Abe)共進晚餐,知情人士稱,安倍晉三當時表示,他希望美中第一階段貿易協議將鼓勵中國進一步開放經濟。

習近平回答,中國已顯著開放,他也提到世界銀行(World Bank)一項調查,顯示中國營商環境改善。他表示,能達成第一階段貿易協議是好事,但仍有很多問題等待解決,一項協議無法解決所有問題。

來勢洶洶的川普

關於上述有限協議是如何達成的,這篇報導採訪了美中決策者以及為兩國貿易談判提供過意見的人士,揭示出美中關係雖然看起來令人非常不安,但也有鮮為人知的務實一面。

去年夏天,華盛頓和北京的天氣悶熱,川普也逐漸失去耐心。中國沒有兌現川普所稱的採購美國大豆等大宗商品的承諾,這讓他很憤怒,去年8月揚言要對中國輸美商品中的一半提高關稅稅率,並對另一半加徵新關稅。中國否認曾承諾採購,並以暫停購買美國農產品進行反制。

川普在去年8月23日發表推文,「特此命令」美國企業立即尋找中國的替代選項,包括將在華業務遷回美國。

中美貿易戰,中美第一階段協議達成,牽動美股情勢。(AP)
中美貿易戰,中美第一階段協議達成,牽動美股情勢。(AP)

到了去年9月份,雙方都想懸崖勒馬。在華盛頓,多位首席執行長拜訪了川普及其經濟顧問,針對關稅戰的風險發出警告。

在川普發表上述推文後,拉斯維加斯金沙集團股份有限公司(Las Vegas Sands Co.)首席執行長艾德森(Sheldon Adelson)提醒川普稱,新關稅將會提高消費物價水準,從而有損美國經濟和川普連任的機會。艾德森曾為川普的競選團隊捐獻了2000萬美元(約台幣6億元),而且他旗下的澳門賭場仰賴中國政府的支持態度。

川普長期以來一直聲稱,中國正在為關稅付出代價。包括百思買(Best Buy Co. Inc.)高層在內的部分人士認為,關稅負擔落在美國企業和消費者身上。艾德森的發言人證實他正在進行遊說。百思買則不予置評。

由於擔心貿易戰影響國內經濟,中國政府也透過美國企業代表發出希望談判的信號。對中國領導人來說,2019年的重點本應是慶祝共產黨執政70周年以及成功讓數億人擺脫貧困。但貿易戰令中國經濟受到威脅,與此同時,香港的動蕩和其他挑戰也凸顯了習近平面臨的國內問題。

面對訪中的美國企業高層,中國國務院總理李克強和其他高級官員強調保持接觸的重要性,以防緊張局勢失控,並認為這些高層會把上述觀點傳達給白宮。

到了去年9月中旬,中國採取決策打擊成癮藥物芬太尼(fentanyl)運輸。芬太尼問題是川普的優先關注事項之一。中國還宣布將免除部分美國大豆和豬肉的關稅。美國以推遲提高關稅作為回應。

美中所能達成的「最好的」協議

在幕後,美國也在討論如何讓步。川普之前一直指示他的首席談判代表、美國貿易代表萊特海澤(Robert Lighthizer)達成一項「偉大的協議」。如今,萊特海澤只尋求達成所能達成的最好協議。

去年5月,美中一度差點達成一項全面協議。不過,協議要求中國修改多達60項法律法規,涉及知識產權、監管審查小組、金融服務和其他領域。中國首席談判代表、國務院副總理劉鶴未能獲得最高領導層的批准,談判隨之破裂。

中美貿易戰,中美第一階段協議達成,美國取消12月15日欲對1600億美元中國商品施加的關稅,其中多數是消費性產品。(AP)
中美貿易戰,中美第一階段協議達成,美國取消12月15日欲對1600億美元中國商品施加的關稅,其中多數是消費性產品。(AP)

萊特海澤、白宮經濟顧問庫德洛(Larry Kudlow)和財政部長馬努欽(Steven Mnuchin)想讓之前的談判成果「落袋為安」,儘管這意味著暫時放棄要求中國取消補貼、改革國有企業。

他們建議川普克制。去年8月份舉行的總統辦公室會議上,川普威脅要將2500億美元(約台幣7.5兆元)的中國輸美商品關稅提高一倍至50%。萊特海澤曾敦促川普通透提高關稅向中國施壓,現在他加入了庫德洛和馬努欽的行列,一起說服川普降低調門,只威脅提高5個百分點的關稅,這既是對中國政府的警告,同時增稅幅度又很小,不會干擾兩國談判。川普後來延遲了上調關稅。

川普前戰白宮策略長班農(Stephen Bannon)說:「萊特海澤不是空洞的理論家,他是務實派。」班農表示:「他的客戶想達成一項交易,這就是你能達成的最划算的交易了。」

雙方談判代表已經開始探索分階段達成協議,第一階段主要集中在農產品採購和其他爭議較少的問題上。這也是中國一貫的談判策略。2018年以來,中國談判代表一直在推動40-40-20計劃:即美國的要求有40%可以解決,因為中國已經在籌劃相關改革,還有40%需要繼續談判,剩下的20%則是不能談判的,因侵害了國家安全。

萊特海澤和其他談判代表先前曾在私下場合嘲諷過中國這個想法,因為中國政府已經把美國認為應該優先考慮的問題劃入禁區,包括進一步開放中國雲端運算市場。現在,美國基本上已經準備好接受中國的框架。

中國談判代表把焦點放在對美國團隊來說非常重要的三個領域,首先就是增加對美國農產品的採購,這也是川普關注的優先事項。之前為了反制美國的關稅,中國基本上停止採購美國農產品,這對川普在農業州的支持者造成打擊。

中國政府還在協議的執行和金融自由化方面做了妥協,前者是萊特海澤的優先事項,後者則是馬努欽要解決的問題。

庫德洛在10月初為川普勾勒潛在協議的輪廓時,川普回答說,「我可能會支持,」不過他想看看中國提出什麼條件。

中美貿易戰,川普與習近平(AP)
川普與習近平(AP)

10月10日,雙方談判代表在萊特海澤經常光顧的華盛頓大都會俱樂部(Metropolitan Club)會面,討論協議大綱。第二天,川普邀請劉鶴在橢圓形辦公室會面,並在現場的電視攝影機面前宣布雙方達成一項「了不起的」交易。

川普說:「我建議農場主馬上去買更多的土地,買更大的拖拉機。」他說,中國政府每年將購買400億至500億美元的農產品,採購規模大約是過去的兩倍。劉鶴沒有反駁他的說法,但也沒有予以證實。

接下來的兩個月裡,雙方透過視訊會議針對協議細節展開爭論。中國談判代表繼續堅持他們所說的平衡協議,不想讓人看到中國向外國壓力屈服。

據中國官方媒體新華社報導,為此,執行條款被重新命名為「雙邊評估和爭端解決」。這把重點放在為解決爭端而計劃的磋商上,而不是美國堅決主張的立場,那就是如果對中國的執行情況不滿意,美國可能對中國加徵關稅。

中國政府還希望美國大規模取消已加徵的關稅。中國談判代表將美方的訴求分割成數以百計的條目,計算出中方提議滿足了美方72%的要求,他們認為美方也該相應地降低關稅。

萊特海澤回答說,不行,中國提議可能只滿足了美方的一半訴求。去年10月31日,川普推文稱,中方的提議滿足了美方60%的訴求。

關於關稅百分比的爭論反反覆覆。萊特海澤提出將對1200億美元(約台幣3.6兆元)中國進口商品的關稅從15%下調至10%,並放棄徵收新關稅的計劃。這是自貿易戰開始以來,美國首次提出降低關稅。不過,美國維持對2500億美元中國進口商品徵收25%的關稅不變,約為中國對美出口額的一半。習近平希望美國取消所有關稅,或者至少拿出一份實現零關稅的時間表。

崔天凱依賴庫許納來更了解川普的想法。在北京看來,庫許納是一位值得信賴的中間人,他曾在川普就職數月後幫助安排了習近平和川普在海湖莊園(Mar-a-Lago)的峰會。

聽取了庫許納的建議後,中方表示願意達成協議,前提是萊特海澤作出另一個妥協,將15%的關稅下調至7.5%,而不是10%。雙方都可接受這一點,並努力解決餘下問題。

美方代表歡欣鼓舞,並從去年12月12日開始披露協議細節。

中國政府的沉默

中方對此保持沉默。接下來的一個工作日,中國官方媒體和政府部門都沒有對談判發表評論。

首先,協議必須獲得習近平的批准。他批准了。其次,中國政府必須決定如何描述協議,以應對國內批評中國讓步太多。

北京時間12月13日午夜前後,在川普發表推文稱雙方達成「一項驚人協議」大約90分鐘後,六名中國的副部長罕見舉行了一場新聞發表會。他們證實了這項協議,但沒有透露細節。

談判還在繼續,特別是如何將文本翻譯成中文的問題上,這可能讓中方在承諾方面留有餘地。中國官方媒體對協議基本上保持沉默。

北京一家官方新聞機構的高級編輯表示,由於仍存在不確定性,他們被告知要做好準備。但這位編輯表示,沒有消息就是好消息,並稱這代表中國的最高領導人希望達成這項協議。

在前往海湖莊園參加新年慶祝活動之前,川普向眾多記者表示,他將在2020年前往北京,針對第二階段協議進行談判,並暗示習近平也可能會來美國,先前川普曾作過這種暗示。

中國政府未證實任何出行計劃。中國外交官表示,他們的首要任務是籌備習近平今年春天對日本的國事訪問計劃。

美國指望用現存關稅迫使中國繼續談判並同意調整經濟政策。如果這個行動宣告失敗,美國可能會利用其他施壓手段,例如限制中國公司在美國上市的能力。

然而,中方官員認為,旨在迫使中國放鬆經濟管控的第二階段協議不會給美方帶來什麼好處,而且川普最近表示,第二階段協議可能要到11月3日大選之後才能達成。中國政府繼續規劃未來,希望今後降低中美兩國經濟間的融合度,中國將獨立開發技術而不是依賴從美國進口。

去年11月,習近平在北京一次論壇上會見了一批外國知名人士,包括美國前國務卿基辛格(Henry Kissinger)和前財長鮑爾森(Hank Paulson)。出席論壇的人士表示,習近平告訴他們,不是中方挑起貿易戰,但中國不怕打貿易戰。他還稱,中國為何要改變行之有效的政策?

文/Bob Davis發自華盛頓、Lingling Wei發自北京

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