呂紹煒專欄：吳音寧能不赴議會嗎？看開想通，這就是問責制！

北農總經理吳音寧日前在臉書說出「回歸法規」，外界解讀為她「不願再赴議會備詢」。如果這是一個各方可接受的作法並形成慣例，會有非常多公營事業對她感激涕零。但問題是：可能嗎？這樣就真能「回歸公司治理」嗎？該有的「問責機制」呢？

回歸公司治理還是當媽寶？

吳音寧上周在臉書指出，北農從股權結構看，「行政院農業委員會22.76%、台北市政府22.76%，各級農會24.81%、農產品運販商等20.19%、青果運銷合作社9.48%。」她引用法條說，依法市府持股未過半的事業，「其總經理或董事長如係本府股權代表，經市議會邀請應列席報告；如二者均非市政府股權代表，由市政府指派股權代表一人列席報告。」

外界認為其以此明志，表明不再到議會備詢，而此說法亦被農會總幹事、也是北農董事的張永成譏為「媽寶」。

不談媽寶不媽寶，吳音寧的說法未必無理，市府持有2成多股權，就要董事長、總經理都到議會，站在企業的定位、公司治理等來看，道理似乎並不大。但其實類似的案例不少，「委屈」者又何止吳音寧？中央更是有多家上市掛牌的「民營公司」，董事長都要到立法院排排站，接受立委質詢、怒罵。

到立院的公營企業政府持股多只有2成上下

被一般社會大眾視為「公營」行庫的金融機構，除了台銀、土銀仍是政府持有近100%的股權外，其餘所謂的公營行庫，其實政府持股都已低─如財政部對彰銀持有只有12%多，即使加計其它行庫、政府基金的持股也只是2成多；財政部持有一銀金控股權比例亦不到12%，加計其它行庫持股後比重才超過2成。

其餘大家耳熟能詳的「公營企業」情況亦差不多─華航當然是大家心中代表國家的「國有航空」，但政府持股不到1成；一直被視為公營事業經營績效最佳典範的中鋼，其實政府持股只有2成；中華電信的政府持股比重較高，在4成左右。

依照法律規定，政府持股低於50%，就不再是法律定義下的公營企業，所以這些企業都可視為民營企業，甚至其中大部份企業都已完成掛牌上市，民股（包括散戶、法人、外資）持有比重遠遠高於政府。但實際上，這些企業都是政府掌握，有些是官股董事過半，當然是經營權一把抓；有些雖未過半，但董事長、總經理還是由政府指派或與大股東協調決定。

重點不在持股比例，在實質控制權

簡單的說就是：政府對這些「民營企業」有實質控制權。因為有實質控制權，這些「民營公司」的董事長，幾乎都難躲立法院質詢。以此來看北農，政府對北農的實質掌握是毫無疑問，董總人選、經營方向，政府決定、管得著；正常或真正的民營公司，經營階層向董事會報告負責，董事會還要面對股東會；但北農真正的「報告對象」不是股東會，而是上級政府單位（北市府、農委會）。 （相關報導： 北農董事會流會　柯文哲：只有5席董事，北農不是北市府想怎樣就怎樣 ｜ 更多文章 ）

也因此縱然北市府、農委會對北農持股各有2成多，政府持股不過半；但基於政府對北農的實質控制權，北農仍難拒絕民意機關監督；北農的董總如果不上市議會，也要去立法院─只要立院有要求，因為中央與市府同樣持股2成多，甚至如果考慮到農委會對其它股權掌握者─如農會、青果運銷合作社等之影響，中央的掌控能力恐怕猶在市府之上哩。

政治任命總該有問責機制吧！

正面看這算是一種「問責機制」，那些經過「政治任命」的北農董總，總有需要面對負責的對象吧？中性看這就是「政治」，當然，負面來講就是民代要讓自己能監督的範圍越廣越好，而政府首長（不論市府或農委會），寧可把企業董總推到第一線，也不願自己為其受過擋子彈；這就如中央官股管理者財政部，不可能拒絕讓立院找公股行庫來立法院，由財政部自己「一夫當關」替所有行庫面對立法院。

但無論如何，如果民代機關有要求，北農都難拒絕，重點不在市府持股是5成還是2成，重點在實質控制權。政府對台積電也有6%多的持股，擁有一席董事代表，但不具有實質控制能力，立法院可不敢要台積電張忠謀去立院，讓立委訓話哩。

或許換個角度想，那些需要去民意機關備詢、接受民代有理無理訓斥質詢的董總們，可以心理平衡一點。那些出任政府實質掌控企業的董總者，其權利來源其實就是來自政府任命，而政府（不論中央或地方）都要接受民代監督，這是基本的「問責制」─而且可能同時包括企業問責與政治問責的成份在內，為此而要到立院、議會，算是份所當為亦不該有怨。 （相關報導： 北農董事會流會　柯文哲：只有5席董事，北農不是北市府想怎樣就怎樣 ｜ 更多文章 ）

或許，吳音寧也可再想想，如果北農不是一家政府實質掌控的公司，而是純粹的民營企業，她即使再得農委會長官賞識支持，有沒有可能出任北農總經理，「為農民作一些事」？有那個獲利導向的純民營企業，會花幾百萬年薪，請來毫無經驗者擔任總經理？