閻紀宇專欄:川普可能成為第二個尼克森?彈劾美國總統談何容易

2019-04-23 06:10

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美國總統川普(AP)

美國總統川普(AP)

2017年6月17日,美國總統川普要求白宮法律顧問麥耿設法開革司法部特別檢察官穆勒,藉此讓「通俄門」調查工作無疾而終,麥耿的反應非常強烈:草擬辭呈,如果總統堅持,他就走人,他絕對不當「周末夜大屠殺」的劊子手。

誰想當「周末夜大屠殺」的劊子手?

後來川普懸崖勒馬,麥耿(Donald McGahn)又拖了4個月才走人,穆勒(Robert Mueller)在今年3月完成調查工作並提交報告,報告刪節版在上星期公之於世,麥耿與川普這段交手過程是448頁報告中的一小段。「周末夜大屠殺」(Saturday Night Massacre)典出尼克森(Richard Nixon)總統1973年10月干預司法的惡行,穆勒報告也讓世人看到川普的白宮是如何烏煙瘴氣,如何重演與40多年前的歴史。

通俄門(Russiagate)報告出爐,但風波未定,對在野的民主黨尤其是如此。共和黨化身忠犬全力護主,任務可鄙但單純;但民主黨面臨一個重大抉擇:要不要從聯邦眾議院發起彈劾,讓川普步上尼克森的後塵?

通俄門調查報告,《穆勒報告》(AP)
通俄門調查報告,《穆勒報告》(AP)

「叛國、賄賂或其他重罪與輕罪」

「彈劾」(impeach)一詞與「桃子」(peach)或「講道」(preach)沒有什麼關係,字源出自拉丁文「impedicare」,意為「戴上腳鐐」。美國的文官彈劾法源則是出於憲法第二條第四款:「 合眾國總統、副總統及其他所有文官,因叛國、賄賂或其他重罪與輕罪(Treason, Bribery, or other high Crimes and Misdemeanors),被彈劾而判罪者,均應免職。」

叛國、賄賂或許較容易想像,但「其他重罪與輕罪」可就萬法唯心、茲事體大,因此美國243年歷史的45位總統之中,雖然不乏行為乖張惡劣者,但至今只有兩位總統──強森(Andrew Johnson)與柯林頓(Bill Clinton)──被銬上彈劾這道「腳鐐」,而且兩人都保住大位。至於尼克森,他在彈劾案送交眾議院全院表決之前辭職,創下另一個第一:美國第一位(也是至今唯一一位)辭職的總統。

至於總統之外的文官,至今也只有8人遭彈劾下台,而且都是聯邦法官。

眾議院成案 參議院審判

美國國會的彈劾過程其實很類似法庭審判,總統自然是被告,眾議院司法委員會(House Judiciary Committee)負責調查並決定罪名(起訴罪狀),送交全院表決,一旦以簡單多數(過半數)通過,則彈劾案成立,移交參議院進行「審判」。

在參議院階段,聯邦最高法院(SCOTUS)首席大法官主持審理過程,參議員(目前為100席)扮演陪審團的角色,眾議院指派代表說明案情,最後由參議員(陪審員)投票決定總統是否有罪,但門檻提高為2/3(目前為67席)。強森在1868年以1票之差驚險過關,131年後柯林頓以22票、17票逃過兩項罪名──偽證與妨害司法公正。

尼克森、柯林頓、川普的交集:妨害司法公正

在柯林頓之前,尼克森1973年至1974年間的彈劾涉及3項罪名:妨害司法公正、濫用職權與藐視國會。如果川普也步上兩位前任的後塵,這3位總統的案子將有一個交集──妨害司法公正。

費時22個月的《穆勒報告》處理兩大關鍵問題:2016年美國總統大選期間,川普競選團隊是否與俄羅斯政府共謀或合作(conspire or coordinate)?川普2017年1月就任總統之後,對於「通俄門」(Russiagate)調查工作,是否犯下「妨害司法公正」罪行?

對於前者,《穆勒報告》認為儘管俄羅斯以干預行動幫助川普選戰,川普陣營也樂觀其成,30多人因此成為被告,但沒有充分證據顯示雙方的接觸與互動達到「共謀、合作」的犯罪程度。換言之,無罪。

對於後者,《穆勒報告》列舉10多項事件,顯示川普試圖利用其總統地位保護自己與屬下不被調查。但穆勒團隊並沒有判定川普「妨害司法公正」,主要原因在於司法部長期以來認定「現任總統不能被起訴」,因此不宜對總統做出他無法在法庭上為自己辯護的指控。換言之,川普雖沒有被指控、但絕對沒有被免罪(exonerate)。

美國「通俄門」特別檢察官穆勒(Robert Mueller)(AP)
美國「通俄門」特別檢察官穆勒(Robert Mueller)(AP)

《穆勒報告》為彈劾川普埋下伏筆

然而《穆勒報告》除了詳述川普的倒行逆施,還為後續發展埋下伏筆:「國會如果以妨害司法公正相關法律,來處理總統非法行使職權的行為,將符合我們制衡的憲政體系,以及『無人能夠凌駕法律之上』的原則。」

於是,民主黨的頭痛時間到了。就「理」與「法」而言,川普的行為是可以被彈劾,《穆勒報告》現成可用。就「勢」而言,雖然民主黨佔有眾議院過半數席次,彈劾成案機會相當高;但參議院目前仍是共和黨掌控,川普有恃無恐。相較之下,尼克森面臨彈劾與柯林頓遭到彈劾時,國會兩院都是反對黨當家。

再者,尼克森與柯林頓都是在第二任期遇上考驗,但川普還在第一任期,美國選民再過1年半(2020年11月)就可以用手中選票對他是否適任總統做出「裁決」,民主黨有必要在此時發動彈劾嗎?是否會被視為剝奪人民的意志權利?

美國民主黨籍聯邦眾議院議長(Nancy Pelosi)反對彈劾川普總統(AP)
美國民主黨籍聯邦眾議院議長(Nancy Pelosi)反對彈劾川普總統(AP)

主和派:川普多行不義,但是彈劾他反而便宜了他

第三,川普從3月《穆勒報告》摘要出爐以來,就口口聲聲「沒有勾結!沒有妨害司法公正!」(No Collusion! No Obstruction!)儘管報告詳細勾勒其競選團隊與俄羅斯人士的營營苟苟,並且讓他干預司法、說謊欺瞞的醜態展露無遺,但是共和黨──尤其是川普的白人基本盤──對他的支持未見動搖,彈劾會讓他更能夠搧動民粹狂熱、指控民主黨搞政治獵巫,讓已經兩極化的美國社會更加撕裂。

目前民主黨對「彈劾川普與否」態度頗不一致,以眾議院議長裴洛西(Nancy Pelosi)為首的華府領導階層態度保守,認為彈劾一方面成功希望渺茫,一方面反而正中川普下懷,對2020年大選(總統、眾議院全院、參議院1/3、至少11州的州長)民主黨選情成事不足、敗事有餘。

已經表明角逐2020總統大選的18位參選人,絕大部分的立場也是「川普多行不義,但是彈劾他反而便宜了他」。他們相信2020年選民最關切的還是經濟、就業、醫療健保、基礎設施、環境保護、社會公平等政策議題,因此民主黨沒有必要在「彈劾總統」這個政治議題上與川普纏鬥打爛仗。

2020年美國民主黨總統參選人華倫(Elizabeth Warren)主張彈劾川普總統(AP)
2020年美國民主黨總統參選人華倫(Elizabeth Warren)主張彈劾川普總統(AP)

主戰派:不彈劾川普,如何對憲政交代?對歷史交代?

不過也有不少進步派(左派)人士認為,民主黨長期撻伐川普不遺餘力,如今有《穆勒報告》在手,不發動彈劾實在是說不過去、怠忽職守。雖然參議院有共和黨議員護駕,但審理與表決過程可以迫使他們表態,對民主黨還是有利。而且不彈劾川普也將立下歷史惡例:縱容總統言行嚴重脫軌,讓行政權凌駕司法權與立法權,讓憲法的彈劾條文形同虛設。

1868年強森總統案奠定了「不以政治理由彈劾總統」的原則,但如果今日民主黨「因為政治理由而不彈劾總統」,恐怕很難對後世交代,後世的不適任總統也將更為有恃而無恐。

至於選情得失也尚難論定,雖然1998年的柯林頓彈劾案讓共和黨在期中選舉失利,柯林頓本人的支持率甚至在參議院投票之前突破7成;但1974年尼克森辭職之後的期中選舉,民主黨大有斬獲,可見「勢」在人為,推動彈劾未必會造成反作用。更何況大部分「川粉」就是死忠,並不會因為民主黨踩煞車而改變投票傾向。

美國總統川普(AP)
美國總統川普(AP)

民主黨眾議院持續調查,還有「譴責決議案」可用

從各種跡象來看,民主黨應該不會輕言彈劾川普,但眾議院各委員會(司法、情報、監督、財政……)的調查與聽證會仍將緊鑼密鼓,維持《穆勒報告》的熱度,進一步揭露川普的倒行逆施,刺激川普做出離譜的不堪回應,讓選民更能認清總統大人的真面目,以及執政黨的自甘墮落,在明年11月做出理智的抉擇。

此外,也有分析家指出,其實除了彈劾權之外,國會還有另一項憲政權力來對付言行脫軌的總統:參眾兩院可單獨通過「譴責決議案」(censure resolution)。這類決議雖然不影響總統職權,但仍然能夠讓川普「留名歷史」,因為曾經被譴責的美國總統比被彈劾的還少,243年來只有一位──1834年的傑克森( Andrew Jackson);這位種族主義色彩鮮明的民主黨籍總統是川普的偶象,兩人正好可以同病相憐,當一對歷史的難兄難弟。

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