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高銘志觀點:離岸風電沃旭國產化爭議,與能源局何干?

2019-04-23 06:50

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沃旭喊暫停活動,恐打亂蔡政府能源布局。(尹俞歡攝)

沃旭喊暫停活動,恐打亂蔡政府能源布局。(尹俞歡攝)

近期離岸風電開發商沃旭(Orsted)國產化方案由於在2021年無法完全執行部分國產化,引發卡關爭議。不過能源局於日前(4月19日)確認國內產能的確不足,沃旭在2021年無法完全執行部分國產化承諾,未來可透過成立產業基金、或競標風場部分國產化等方式替代。(離岸風電》沃旭通過國產化審查 改提產業基金、機艙組裝廠替代方案,尹俞歡  2019-04-19 )面對這樣的轉折,想必許多民眾霧煞煞,畢竟原本要求一定要百分之百國產化的要求,政府堅持了數個月至今(沃旭國產化審查卡關,風機組裝廠落腳台灣恐生變,科技新報 TechNews-2019年4月7日),若這樣的「規定」是一個有效的規定,怎麼可在一夕之間,突然轉彎呢?若這樣的規定,不是一個非遵守不可的規定,那為何政府要跟開發商盧這麼久呢,不就早就可以退讓了?

這當中有眾多值得深思的影響數千億利益的法律問題,就由筆者一一娓娓道來。

政府自始自終都『無法律依據』強迫離岸風電開發商的國產化『比例』

什麼?這個標題錯了吧,怎麼會這樣呢?政府不是口口聲聲說:「給離岸風電開發商優厚的躉購費率,就是因為他們必須承擔國產化義務嗎?」「這樣不是很不公平嗎?」

沒錯,政府講對了一半,政府的確是可以要求國產化,這一半講對了。但『程度與比例』,若從現行法規來看,根本就是操之在開發商,這是政府沒有跟民眾講的另外一半。

從相關法規當中,只看到下面這一類用語。這些規定用白話地講,就是:承諾、如期提出、如實執行:離岸風電開發商,只有『提出』這三個東西的義務(具體產業關聯執行方案、佐證資料及工業局意見函);都讓開發商自己承諾了可做多少程度的國產化,若不做,也說不過去,也因此有相關的違約處罰;但即使如此,在極端例外的情況下,也允許變更開發商原先自行承諾事項。

資料來源:法源)
資料來源:法源)

這些法規或行政契約當中,的確呈現出國產化不是操之在政府,而是操之在開發商。向來在相關法規內,都沒有出現國產化比率,是百分之七十,百分之一百等用語,這些都只是口頭表示,並不發生法律效力。如:在前年七月提的七成國產化的說明。(離岸風電拚7成國產化經濟部要訂遴選指標)法規文字就是長這樣,怎麼能這樣恣意擴大解釋?

更不用說,這些要點,都已經是政府不用受立法院監督,可以恣意定之的行政規則,高興怎麼定,就怎麼定。政府要定百分之百國產化,也無從受立法院、全民監督,也不需要預告讓廠商表示意見。結果,政府卻一個字也不敢定,卻可以這樣拗產業?

國產化的監督與執行,只有「經濟部」與「工業局」有角色

在上述相關規定當中,我們可以看到,只有提到經濟部與工業局的角色。

在行政契約的簽約對象,明顯就是「經濟部」。也因此,若萬一涉及相關合約條款需要變更,應該是「經濟部」來擔負起責任!例如,「涉及產業關聯項目或經甲方認定屬重要事項之變更,應報請甲方同意。」。這裡的同意者,明顯就是「經濟部」。

圖示
圖示

就算退萬步言,在這一個行政契約內,有額外角色的,應該就是工業局。(如,契約第十三點:「乙方未於第六條第一項所定期限內提出具體產業關聯執行方案、佐證資料及工業局意見者,…;經催告三個月內仍未提出或甲方(工業局)審查無法執行者,甲方得解除本契約」)畢竟工業局在歷來相關事務分工上,原本就是處理有關離岸風電國產化之事項。

@離岸風力發電產業政策及離岸風力發電產業關聯執行方案計畫書架構說明(2018-03-08)

@經濟部工業局離岸風力發電產業關聯執行方案審查作業要點

經濟部新成立了「能源工業局」?

不過就在傳出國產化審查出問題後,這幾天的新聞,卻變成能源局主導整件事情的局面。從新聞中,只看到能源局的角色:

日前傳出國產化審查觸礁,經過與國內業者及經濟部三方協調,能源局今(19)日終於確認國內產能的確不足,沃旭在2021年無法完全執行部分國產化承諾,未來可透過成立產業基金、或競標風場部分國產化等方式替代。面對審查終於過關,沃旭低調表示,將待收到公文後再回應。

今日能源局也完成審查,確認沃旭所提出的水下基礎及基樁確實無法執行國產化的項目,可改為執行替代方案,仍可繼續保有風場開發及併網權利。

能源局能技組長陳崇憲表示,國內業者及產業公協會皆出具2021年產能不足的證明,依行政合約確定為無法執行項目。而沃旭也提出成立產業基金輔導次級供應商、協助供應商培訓電焊人才;提前協助系統商西門子歌美颯(Siemens Gamesa)在2021年設立機艙組裝廠;以及設立百萬瓦及儲能示範系統等。(整理自:離岸風電》沃旭通過國產化審查改提產業基金、機艙組裝廠替代方案,風傳媒

看到這裡不禁令人納悶,怎麼事情發展,監督國產化議題的,公親變事主,甚至在沒有頒佈「經濟部『能源局」離岸風力發電產業關聯執行方案審查作業要點」之狀況下,竟然可以審查,並做出相關的行政處分?這應該是在今年一月份繞過地方政府複審同意函發放籌設許可的影響兆元利益的法律意見外,另一個偉大的傑作!

讓人不禁懷疑,能源局難道已經跟工業局實質合併了?

能源局準備好要背黑鍋了嗎?

近期在各大關心綠能發展的網路社群,瘋傳〈拿下台灣1/3離岸風電開發商 為何走到撤資邊緣?〉此篇文章,而就在這篇文章刊出沒多久,瞬間經濟部做出上述髮夾彎,於是各大群組又開始瘋傳離岸風電》沃旭通過國產化審查改提產業基金、機艙組裝廠替代方案

過與不過之間,呈現出政府一下子『玩廠商』、一下子『玩全民』之狀態。這也都一再證明筆者過去長期指謫政府離岸風電發展法制不足的缺失。誰敢發公文,誰就要擔責任。能源局,準備好要背黑鍋了嗎?

20181204-太陽光電產業回應經濟部108年度太陽光電躉購費率聯合聲明記者會,沃旭能源亞太區總經理暨台灣董事長柏森文。(甘岱民攝)
沃旭能源亞太區總經理暨台灣董事長柏森文。(甘岱民攝)

其他開發商的產業關聯計畫,是否也可重新辦理?

不同開發商都拿一樣的躉購費率,所需負擔的國產化義務內容卻不一樣。到底「部分國產化+提產業基金、機艙組裝廠替代方案」是否近似等於「100%國產化義務的產業關聯方案」,不無疑問。

一旦允許某一例外,則是否應對其他開發商平等對待?其他開發商的產業關聯計畫,是否也可重新辦理?否則,是否反而先行者先保留住臺灣供應鍊的產能者,反工業局意見函而遭受相對不利益之對待,恐引發公平性的疑慮。

一旦有了例外,應該也要允許其他開發商一併適用。建議經濟部也應該行文給其他已經通過產業關聯計畫的開發商,請其思考是否可提供替代模式辦理,方為公平。

本文肯定讓開發商「自願承諾國產化程度」的作法

目前政府的立場,承認開發商有自願承諾國產化程度的空間,本文非常贊同。畢竟此乃符合目前離岸風電法制(離岸風力發電規劃場址容量分配作業要點、離岸風力發電規劃場址 遴選契約書(中華民國一百一十至一百一十四年完工併聯)、離岸風力發電產業政策及離岸風力發電產業關聯執行方案計畫書架構說明(2018-03-08))之作法,且讓工業局意見函的本質,回歸諮詢意見,而非具有否決權的審查意見。更重要的是,這樣可以避免違反WTO的疑慮。

「法規長的如何,就該怎麼做」是筆者向來的堅持。至於為什麼政府寫的條文,卻達不到該有的目的呢?這是政府違法失職的問題,必須透過其他方式來加以處理了!

*作者為國立清華大學科技法律研究所副教授

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