李其澤觀點：無人機條例三讀─共識的外殼，攻防的內裡

八月二十七日，立法院在休會前夕，以六十票贊成、五十票反對，三讀通過《強化國防自主暨無人載具產業發展條例》。最終版本以國民黨團提案為骨架，規定經費循年度預算編列，以六年為期，每年四百億元、總額二千四百億元為原則，必要時得依實際需求增編；主管機關為經濟部，涉及國防軍用採購則由國防部主管。條文也納入政院規劃的濱海監偵型無人機、濱海攻擊型無人機及小型自殺無人艇，並吸收民眾黨所提「國家無人載具產業發展戰略特別委員會」等設計。

行政院長卓榮泰沒有正面回答是否副署，只表示將從國家需求、國防自主與國家安全角度慎重研議。一部朝野都宣稱支持的法案，三讀後卻留下覆議、副署乃至憲法訴訟的疑問，正是當前台灣政治的縮影：政策目標可以一致，權力配置卻寸土不讓。

俄烏戰爭與近年中東衝突已經證明，低成本、可大量部署的無人載具，足以改變偵察、打擊、後勤與防空消耗的方式。對台灣而言，建立非紅供應鏈、擴充國產量能並形成不對稱戰力，早已不是產業口號，而是國防需求。朝野真正的分歧，不在「要不要發展無人載具」，而在三個問題：由誰提出計畫、用何種預算工具，以及立法院能介入到什麼程度。

行政院版原擬以六年、上限二千一百億元的特別預算，採購約二十一萬架或艘無人載具。其優點是跨年度資金相對穩定，便於廠商投資產線、培養人才及建立供應鏈；缺點則是金額龐大，若採購需求、技術更新與績效指標不夠透明，容易形成先匡額度、後補計畫的疑慮。

國民黨版改採年度預算，每年原則編列四百億元，主張透過逐年審查與滾動調整強化監督。但年度預算不等於必然監督得更好，特別預算也不是不受國會審查。兩者真正的差別，在於年度預算增加了逐年刪減、凍結與延宕的政治風險。國防部已規劃二〇二七年投入四百二十一億元，第一年便高於條例所定原則額度，說明「每年四百億」若只是政治口號，未必符合實際建軍節奏。

民眾黨原先反對先匡金額、後訂計畫，主張回歸財政需求編列；最終版本納入其戰略委員會等主張後，八席立委支持全案。這也說明，最後形成的不是單一政黨版本，而是以國民黨架構為主、吸收藍白及部分政院內容的政治折衷。

行政院主張，依《憲法》第五十九條，預算案應由行政院提出；第六十三條賦予立法院議決預算權；第七十條則禁止立法院對行政院所提預算案增加支出。《預算法》第九十一條也要求，立委提出大幅增加歲出的法律案，應先徵詢行政院意見並指明財源。因此，在野黨以法律直接設定六年支出規模，確實存在侵犯行政預算提案權的疑慮。

但國民黨的反駁也不能完全略去：本案形式上是法律案，而非行政院已提出的年度預算案；條例設定政策方向及經費原則，實際預算仍須由行政院編列，再送立法院審議。《憲法》第七十條直接規範的是「預算案」，能否一概延伸至所有產生財政效果的法律案，仍須作更細緻的憲法判斷。 （相關報導： 夏珍專欄：藍白無人機條例一無是處，卓揆九度關山不副署？ ｜ 更多文章 ）

因此，這不是一句「立法院當然違憲」或「法律案當然合法」便能結束的問題。關鍵在於條文究竟只是提供授權上限，還是實質命令行政院每年編足四百億元；有沒有具體計畫與財源評估；又是否壓縮行政部門依敵情、技術與財政狀況調整政策的空間。行政院若認為權力分立受到侵害，應循覆議或憲法訴訟等正式機制處理，而不能以政治宣示取代憲政程序。

這部條例最大的風險，未必是金額太多或太少，而是把「編到錢」誤當成「形成戰力」。無人載具更新快速，真正困難的是需求定義、通訊抗干擾、人工智慧整合、資安審查、彈藥與感測器供應、操作人員訓練，以及大量載具如何納入聯合作戰體系。若只追求國產比例與採購數量，最後可能得到許多不能協同、容易受干擾，甚至尚未完成測評的裝備。

經濟部負責產業、國防部負責軍用採購，看似分工，實際上也可能形成雙重指揮。新設戰略委員會必須回答誰決定作戰需求、誰驗證性能、誰對延誤與失敗負責，並公開年度里程碑、國產化程度、交付率、妥善率與實兵測評結果。否則，所謂跨部會協調很容易變成責任分散，二千四百億元也可能淪為產業補貼、地方分配與國防採購相互混雜的資源競逐。

三讀不是勝負已分，而是共同責任的開始。國民黨既主張年度預算更能監督，就必須承諾依實際建軍需求及時審查，不能一面立法要求發展、一面透過拖延或刪凍使計畫失速；民眾黨既投下贊成票，就應監督自己主張的戰略委員會，而非事後退回旁觀者位置；行政院也不能以版本不合己意為由消極編列，而應提出可供社會檢驗的六年計畫。

北京的軍事壓力不會等待台灣完成憲政爭論，無人載具技術也不會等待年度預算慢慢磨合。台灣真正需要的，既不是「特別預算必然有效」，也不是「年度預算天然正當」，而是一套能把錢準時轉化為產能、把產能轉化為裝備、再把裝備轉化為戰力的制度。若朝野只能在金額上競標愛國，卻不能在執行上共同負責，這部條例留下的就不會是國防自主，而只是另一場昂貴的憲政消耗。 （相關報導： 夏珍專欄：藍白無人機條例一無是處，卓揆九度關山不副署？ ｜ 更多文章 ）

＊作者為彰師大副教授。