VIP 專屬文章 揭仲專欄：美國最高法院的裁定可能使對台軍售遭池魚之殃

當國人還沉浸在9天春節假期的歡樂氣氛時，國際卻接連發生兩起、可能對未來美台關係造成不小變數的事件。第一，是美國總統川普（Donald Trump）2月16日晚間在專機上對記者表示，他正與中國國家主席習近平討論未來對台軍售事宜，並透露很快將就此做出決定；接著是美國最高法院2月20日裁定，川普總統先前援引1977年制定的《國際緊急經濟權力法》（International Emergency Economic Powers Act, IEEPA）向幾乎所有國家徵收的「對等」關稅無效。

這二起事件透露出下列訊息：第一，華府為推動川普總統到中國大陸進行國是訪問（State visit），決定回應習近平在2月4日「川習電」的要求，與北京就未來可能的對台軍售事宜進行討論，引發外界對美國對台「六項保證」相關內容是否被鬆動的疑慮；第二，在華府和北京密集就川普訪中事宜進行談判時，美國最高法院的裁定，無疑會在此關鍵時刻，削弱川普與北京談判施壓的籌碼。

這不免使人擔心，川普總統在施壓的籌碼被削弱後，為了能順利從北京帶回「大單」，提振期中選舉的選情，是否會在美台關係或對台軍售上，對北京做出更多讓步。

華府對台六項保證疑似鬆動

不管川普和習近平的討論，是否會對美國去年12月17日宣布的111億美元對台軍售，或華府討論中的新一波對台軍售造成影響；光是川普公開證實與習近平討論未來對台軍售事宜，就已經對美台關係造成衝擊，因為這代表美國現任總統公開推翻《六項保証》的第二項，即「美國未同意就對台軍售議題向中華人民共和國徵詢意見」。(The United States has not agreed to consult with the PRC on arms sales to Taiwan)

所謂《六項保証》，是華府對1982年與中共所簽署的《八一七聯合公報》中，直接涉及美國對台軍售之內容，所進行的詮釋，並由時任美國國務卿舒茲(George Shultz）在1982年8月17日，於發送給時任美國在台協會台北辦事處處長李潔明（James Lilley）的電報中，揭示這六項保證的內容。

雖然《六項保証》不具法律拘束力，但從1982年8月17日前述電文發出後迄今、長達44年的歲月中，美國行政官員於公開場合始終強調美國在考慮對台軍售時，不會事先徵詢中共的意見；且至少在川普總統第一個任期時，美國國務院發言人還曾於2020年11月14日公開表示，將近40年來，美國的「一個中國政策」一直以《台灣關係法》、《美中三公報》、與《六項保証》為指引。

因此，川普總統2月16日的發言，形同以現任美國總統之尊，公開推翻美國行政部門堅持了44年的立場；此後，北京就可援引川普總統2月16日的談話為先例，不斷要求華府就對台軍售事宜與北京「討論」，甚至作為習近平任內，針對台灣問題與美國進行「法律戰」的成果。 （相關報導： 夏珍專欄：台灣人有對兆元國防預算說「不」的權利嗎？ ｜ 更多文章 ）

在立法院朝野各黨已達成共識，將在3月初讓擱置的軍售特別條例進入實質審查階段後，川普總統2月16日的談話，對去年12月17日美國已宣布、總額約111億美元的對台軍售，應不會產生太大影響。但美國最高法院2月20日的裁定，卻可能對華府討論中，涉及增購愛國者三型防空飛彈系統、「國家先進地對空防空飛彈系統」（NASAMS）、Link-22與「整合防空與飛彈防禦作戰指揮系統」(Integrated Battle Command System, IBCS）等品項在內的軍售案，產生影響，而這都是國軍「台灣之盾」構想的核心部分。

川普對中談判籌碼遭大幅削弱

在美國最高法院宣布，川普總統援引《國際緊急經濟權力法》徵收的對等關稅無效後，中國大陸承受的壓力大幅減輕。根據中國商務部的說法，美國先後對中國大陸商品加徵10%「芬太尼關稅」和34%「對等關稅」，其中24%對等關稅已暫停實施，對中國實際加徵的關稅減少為20%。換言之，美國最高法院的裁定，使華府在與北京就川普國是訪問所進行的談判中，實力地位與籌碼遭大幅削弱；因為在對等關稅失效後，中國大陸無需做出實質性讓步，其出口產品就已獲得較低的關稅稅率。

雖然川普政府在裁定宣布後，馬上援引《1974年貿易法(The Trade Act of 1974)》第 122 條，對全球加徵 10%（隨後提高至15%）的臨時關稅，為期150天，自2 月24日起生效；也表示會再援引同法第 301 條「針對不公平貿易行為」或第 232 條「國家安全」等條款，對中國大陸及其他國家展開更長期的貿易調查。但這些措施不足以完全扭轉「對等關稅」失效後，美國對中國大陸談判籌碼大幅削弱的態勢。原因包括：

1.第 122 條法定有效期僅 150 天，除非國會延長。這意味著北京可採「拖延戰術」，等這 150 天過去；或觀察美國國會的態度，不必急於在短期內，特別是川普國是訪問時，就做出重大讓步。

2.第 122 條是針對全球各國的普加關稅，不像「對等關稅」可針對不同產品，課徵不同的稅率，使這個臨時關稅措施可能同時激怒歐盟、日本、墨西哥等盟友，使美國在與中共談判時，難以聯合盟友共同施壓。中共反而可利用美歐貿易摩擦，在外交上分化美國陣營。

3.對中共而言，普加 15% 臨時關稅雖會造成壓力，但相較於川普先前威脅的 60%高額定向關稅；15% 短期內還在可承受範圍，不足以逼迫中共在核心結構性問題上，需立刻做出實質妥協。

4.第301條與第232條對中共雖能構成不小的壓力，但需要比較長時間的調查過程，幾乎不可能在3月底、4月初的國是訪問成行前，立即產生讓中共難以承受的壓力。

換言之，美國最高法院的裁定，有效「剪掉了川普標誌性經濟政策的翅膀」，在失去可隨意引用緊急權力加徵關稅的法律工具後，川普在即將到來的北京國是訪問中，談判地位已被削弱，且幾乎無法在三月底啟程前恢復。這不禁令人擔心，目前華府還在討論的對台軍售，會不會因為這個突如其來的變化，遭推遲、甚至生變。

「對等關稅」失效對愛國者三型防空飛彈等軍售可能造成何種影響

當川普政府掌握有力的談判籌碼時，就非常有可能於2月底前，再宣布新一輪的對台軍售，將台美雙方有共識的軍售項目出清，並使其成為後續與北京磋商時的既成事實；而北京則可能對大幅延後、甚至取消川普的國是訪問感到投鼠忌器，只能尋求在川普訪問中國大陸時，爭取能讓北京「有面子」的結果，使華府最後僅需做出一些「北京得面子、華府得裏子、台北雖顏面受損卻實質損害有限」的讓步。 （相關報導： 夏珍專欄：台灣人有對兆元國防預算說「不」的權利嗎？ ｜ 更多文章 ）

屆時就算川普總統承諾，任內將在對台軍售的「質」與「量」上設限，在美國近期不太可能出售F-35戰機給我方的情況下，對我方的影響其實有限；更何況，光是消化華府已批准的多項武器系統，加上多項新產製的國造武器系統，就已經讓國軍十分吃力了！ 

然而，當川普政府的談判地位，不論在實質或心理等方面，都被相當程度削弱後，使華府對國是訪問遭北京推遲、甚至取消，或無法從北京將「大單」帶回美國的風險，耐受度也明顯下降；這不排除會讓川普政府內部，反對於國是訪問前再次宣布軍售台灣的聲浪增加，送交國會的時間被推遲？就很值得我方關注。

事實上，若川普政府未在國是訪問前，宣布新一波、包括愛國者三型防空飛彈系統等品項在內的軍售案，則我方短期內無法取得、甚至全案生變的風險就可能大幅增加！

首先，若華府為避免國是訪問遭北京大幅推遲或取消，決定暫緩對台軍售；則在川普北京之行結束後，為了讓北京能兌現給出的「大單」，拉抬川普陣營在11月3日期中選舉的聲勢，華府有可能繼續擱置新一波軍售案送交國會的時間。

更令人憂心的是，這筆懸而未決的軍售案，勢必成為北京在後續磋商過程中的主攻項目，或做為北京願意對川普總統釋出大單的交換條件，讓手中籌碼銳減的川普政府面臨不小的壓力，以致在該項對台軍售未通知國會前，就先在北京承諾任內將在對台軍售的「質」與「量」上設限，使這批武器系統成為新承諾的適用範圍。

雖然川普承諾「任內不再對台灣進行任何軍售」之可能性，實屬偏低的情況下；美台之間還是能找出若干，可規避對台軍售「質」與「量」限制的方法；但仍無可避免會導致供售的數量減少，並使武器取得、形成戰力的時間大幅延後。

北京對川普國是訪問的態度轉趨積極

值得注意的變化是，當匿名白宮官員於美東時間20日，向媒體證實川普將於3月31日至4月2日訪問中國大陸後；大陸外交部發言人毛寧在2月24日的例行記者會中，也回應「中美雙方就特朗普總統訪華事宜保持著溝通」。

這可能意味著，在北京與華府的談判地位，出現「我長彼消」的變化後，北京開始認為，在川普國是訪問的過程中，於美台關係上取得有利談判結果—包括公開表示「反對」台灣獨立、承諾任內對美台的政治與軍事交流設限、承諾任內對軍售台灣的「質」與「量」進行限制、將川普2月16日的談話以某種形式文字化，甚至將前述內容合併成美中的第四公報—的可能性明顯增加，讓習近平可以宣稱在與美國就台灣問題所進行的鬥爭中，獲得重大成果，所以態度轉趨積極。 （相關報導： 夏珍專欄：台灣人有對兆元國防預算說「不」的權利嗎？ ｜ 更多文章 ）

＊作者為中華戰略前瞻協會研究員/淡江大學整合戰略與科技研究中心研究員