徐世榮觀點：民主台灣不須再有侵害人民基本權的區段徵收制度

國立陽明交通大學退休教授林健正日前於貴媒體發表一文「台灣區段徵收制度的本土特色與爭議回應」（後稱林文），文中特別針對本人於去年4月30日所發表的「建議將區段徵收更正為開發協議」一文提出指教，本人在閱讀之後，除了無法認同林文的主張外，也發現林文中有不少謬誤之處，因此提出下述回應。

一、法院已多次諭知都市計畫公益不等於土地徵收公益

政府過往總是以都市計畫來當作土地徵收的背書，即以都市計畫公益來等同於土地徵收公益，以為有了都市計畫之後就可以進行區段徵收，林文的主要立論大抵也是建基於此。

惟這種情形卻已遭法院嚴正駁斥，這如苗栗竹南大埔區段徵收案的最高行政法院101年度判字第953號判決、及臺中高等行政法院101年度訴更一第47號判決都已指出，都市計畫公益不等於徵收公益，徵收處分是否合於公共利益、比例原則及必要性，必須於徵收階段獨立判斷。

另，臺北高等行政法院110年度訴字第860號也再次重申都市計畫公益與徵收公益不同，判決文強調：「土地徵收與都市計畫之空間規劃及土地利用之規範目的、內容、效果均有不同，地用之公共利益，尚難謂有徵收之公益上目的。」土地徵收是否具備公益性及必要性等要件，必須於土地徵收階段做獨立判斷。這些法院的判決文已存在多年，但林文似乎是仍然不知。

那要如何在土地徵收階段做獨立判斷？土地徵收的申請程序上，根據土地徵收條例第13條第1項規定，「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准。」該條第2項的第2、3、4、5款皆指出，在徵收計畫書中必須要有事業計畫，而該事業計畫也就是中央主管機關的審查重點。因此，興辦事業計畫就扮演著關鍵的角色，也就是說，政府如今在進行區段徵收時，其所欲興辦的事業計畫也就成為重中之重！但現行區段徵收個案大抵都是缺乏興辦事業計畫。

若以北市社子島區段徵收案為例，北市府若沒有擬具及提出興辦事業計畫，試問，中央主管機關要如何進行徵收公益性及必要性的獨立判斷呢？而這也是北市府為何在今年上半年刻意舉辦以前從未辦過的區段徵收事業計畫公聽會的原因。但觀其內容卻是非常的虛假，為什麼？這是因為過往從未聽聞過有區段徵收事業計畫一詞，這是北市府所獨創，而該公聽會主席對此也承認不諱。 （相關報導： 林健正觀點：台灣區段徵收制度的本土特色與爭議回應 ｜ 更多文章 ）

更嚴肅課題是，審視其所稱的區段徵收事業計畫不僅仍為都市計畫的內容，而且僅是一張都市計畫細部計畫圖及土地使用規劃表，完全不見興辦事業計畫的實質內容，試問，這要如何讓社子島土地被徵收人及中央主管機關接受？而沒有事業計畫的區段徵收計畫書還是區段徵收計畫書嗎？應不是的，也因此沒有事業計畫的區段徵收自然是屬違法的土地徵收，而臺灣現階段仍在推動的區段徵收案，如北市社子島案、及林教授在退休前後、著力頗深的竹北台知園區案（原名稱為璞玉計畫），都一樣面臨著這個嚴峻的課題。

二、區段徵收於徵收處分時，仍欠缺明確的都市計畫公益

若再進一步探究，其實就連現行的區段徵收在進行徵收處分時，都仍然是欠缺明確的都市計畫公益，為什麼？這是因為區段徵收可以分成兩類，一為區段徵收，另一為先行區段徵收，而現行的區段徵收大抵都是屬於後者。

根據都市計畫法第52條規定，「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。」基此，原則上應先經過都市計畫擬定、核定及發布實施程序，始得進行區段徵收程序，這是屬第一類區段徵收。惟後來為了減少土地所有權人的抗爭，土地徵收條例第4條第2項則是另外規定「得先行區段徵收」，「並於區段徵收公告期滿後一年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第52條規定之限制。」因此，在都市計畫尚未核定及發布實施前，就可以先進行區段徵收，也就是說，在欠缺明確的都市計畫公益之前，就可以先進行區段徵收的徵收處分了。

若以社子島區段徵收案為例，雖然社子島都市計畫已經審議通過，但是卻還未依都市計畫法第20條進行核定，也還未依都市計畫法第21條發布實施，所以社子島都市計畫其實仍未確定，未來都還可以再修改的。這也表示在社子島都市計畫公益仍未確定之前，北市府卻是可以不斷地進行區段徵收的徵收程序。很遺憾地，這也表示區段徵收的徵收程序是倒著走，即是先有區段徵收的徵收處分，然後再有都市計畫行政處分，而這是否允當？倒也有討論的空間，不過在此所欲述說的是林文背離了先行區段徵收的運作程序。

三、區段徵收造成大量原居民的迫遷

林文強調區段徵收可以讓地主透過配地方式參與開發成果，不必完全脫離原社區，能夠維持既有的鄰里網絡。但這又是真的嗎？這恐怕也是背離了事實。在本人對於區段徵收的瞭解，大多數原住居民大抵都是被迫離開原居地，只有少數擁有相對大面積土地所有權人才有可能繼續留下來。為什麼？這是因為區段徵收有一個最小建築基地面積的規範，這使得大部分原住戶都是被迫必須要離開的，而不是林文所強調的可以把人留下來。

根據土地徵收條例第44條第2項規定，區段徵收中「依前項第一款規定領回面積不足最小建築單位面積者，應於規定期間內提出申請合併，未於規定期間內申請者，.....按原徵收地價補償費發給現金補償。」又，土地徵收條例施行細則第54條規定「抵價地分配街廓及最小建築單位面積，……但最小建築單位面積不得小於畸零地使用規則及都市計畫所規定最小建築基地之寬度、深度及面積。」要問，「最小」就是很小嗎？這倒也未必，政府往往以「促進土地經濟利用」、「促進市容觀瞻」等抽象理由，透過都市計畫手段，讓所謂的最小建築基地往往是「很不小」的，這使得很多人因此無法單獨領回一塊最小建築基地，被迫必須要領錢走人。若再以社子島區段徵收為例，當地里長謝文加就曾公開指出，社子島住民在區段徵收後大概就有數千人將被迫離開當地，而這是否也是林教授所不知？ （相關報導： 林健正觀點：台灣區段徵收制度的本土特色與爭議回應 ｜ 更多文章 ）

四、區段徵收是土地徵收，不是合作開發事業

何謂區段徵收？1986年，政府全文修正《平均地權條例》，並建構抵價地式區段徵收制度時，在修法的解釋欄將其詮釋為：「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質，但事實上，已演變為另一種形式之強制性合作開發事業。」從此，政府往往運用其所壟斷的公權力，刻意將區段徵收解釋為是政府與民間的合作開發事業，就如同是民間所稱的合建。

但本人對此制度卻是無法同意，長年主張應將區段徵收與合作開發事業分開，讓二者各走各的路，不要再雞兔同籠的糾纏在一起，因此，建議區段徵收應回歸土地徵收，未來不應再有區段徵收，至於合作開發事業部分則是引用美國現行的開發協議制度來予以取代。不過，林文則是繼續順應政府的主張，認為區段徵收仍然是合作開發事業，不是土地徵收，對於不同意參加者還是要強制使用徵收手段來剝奪其土地及房舍，但很矛盾的，林文卻稱這是符合原居民的居住權益。

如本人之前所述，區段徵收若真的是合作開發事業，那政府與土地所有權人不是應該處於公平的位階嗎？土地所有權人不是可以拒絕參加、或是有提出不同主張的權利嗎？政府怎可強制呢？反之，若政府可以強制土地所有權人一定要參加，而土地所有權人也完全沒有拒絕的權力，那麼它還是合作開發事業嗎？不是的，它已經是土地徵收了，而這就是現在的實際情形。

即，縱然區段徵收後部分土地被徵收人能夠領回抵價地，但它本質上仍然是土地徵收，而不是合作開發事業。這是政府對於人民在憲法中所應獲得保障的財產權、生存權及基本人權的強制剝奪，惟政府卻往往運用其所壟斷的公權力，刻意將區段徵收解釋為是政府與民間的合作開發事業，以此來規避土地徵收所必須嚴格遵守嚴謹要件。

也就是說，政府是用虛偽的合作開發事業來扭曲及掩蓋其土收徵收的本質，它長期以來不斷地逾越那條原本必須嚴格謹守的界線，屢屢用區段徵收來進行土地掠奪及家園迫遷，強制要求那群不願意參加這個虛偽合作開發事業的土地所有權人及相關權利人一定要加入，逼迫他們必須獻出僅有的土地及家園，由此也造成了許多侵害基本人權的悲劇。但林文對此不僅是完全的漠視，甚且是將其美化，讚揚此威權時代所遺留下來、嚴重侵害基本人權的區段徵收掠奪體制為「本土特色」及「珍貴資產」，這實在是讓人深感遺憾、更是無法苟同。

＊作者為國立政治大學地政學系兼任特聘教授、台灣居住正義關懷聯盟成員 （相關報導： 林健正觀點：台灣區段徵收制度的本土特色與爭議回應 ｜ 更多文章 ）