林靖宇觀點:臺灣政黨和政府治理貪腐存在的體制漏洞

2019-01-13 07:10

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前總統李登輝主導修憲,台灣成為「改良式雙首長制」,但也使政治運作發生了變化。(資料照,甘岱民攝)

前總統李登輝主導修憲,台灣成為「改良式雙首長制」,但也使政治運作發生了變化。(資料照,甘岱民攝)

臺灣地區自從第一次政黨輪替後,藍綠兩黨相互杯葛、紛爭不斷、各說各話、為反對而反對,使得臺灣政黨制度只具有民主之形,而無民主之實。臺灣政黨貪腐的最大制度漏洞存在於權力異化與不良政黨競爭體制中。其黨政體制的主要漏洞有二:

一方面,「改良式雙首長制」帶來的權力異化為政黨貪腐提供了空間。

1997年7月21日,由李登輝主導國民黨與民進黨合作修憲的第四次憲法增修條文,具有某些內閣制的特徵,也有某些總統制的特徵(這兩者的特徵分別表現為:立法院擁有對行政院院長之不信任投票權及總統被動解散立法院之權力即總統無權主動解散國會;而行政院院長則由總統任命,不須經立法院同意。)。因此「改良式雙首長制」從總統與立法院多數是否屬於同一政黨又可分為「偏向總統制的雙首長制」和「偏向內閣制的雙首長制」。政府體制的變化使臺灣地區的政治運作發生了變化,政黨輪替更直接影響著這種雙首長制政府體制結構的穩定性。經過數度修憲後,總統權力擴大,立法院職權提升,行政院職權相對縮小。這種權力結構的調整為藍綠兩黨的權力之爭和黑金政治提供了空間,讓利益集團能夠鎖定特定的物件進行利益交換,增加了行賄受賄和權力尋租的可能。

20180717_前總統陳水扁。(資料照,翻攝臉書「陳水扁新勇哥物語」)
前總統陳水扁執政時期因民進黨在立法院的席位屬於少數黨,導致立法院與行政院、總統府關係惡化,形成僵局。(資料照,翻攝臉書「陳水扁新勇哥物語」)

從臺灣政府「改良式雙首長制」的運行來看,不同時期不同黨派執政對行政立法關係有不同的影響。以首次政黨輪替後的情況為例,臺灣府院權力關係表現為「偏向總統制的雙首長制」(總統有權無責、行政院院長有責無權)。民進黨在立法院的席位屬於少數黨,陳水扁堅持以「全民總統」為訴求,組成「少數黨執政的政府」,強硬推行台獨路線,違反多數民意,導致立法院與行政院、總統府關係惡化,形成僵局。2004年至2008年,陳水扁再次執政期間,其雖非民進黨主席,但仍堅持少數政府對抗多數在野聯盟,臺灣地區呈現行政、立法分別由不同政黨掌控的「分治政府」(在政府體制中,行政首長與立法部門由同一政黨控制稱為「一致政府」,由不同政黨控制稱為「分治政府」。)狀態。陳水扁任總統期間大權獨攬,行政院院長有責無權,等同矮化為總統幕僚。在這樣的政黨體制下,陳水扁放任其夫人吳淑珍內線交易炒股票,繼而引出國務機要費案、SOGO禮券案等一系列貪汙弊案。然而,陳水扁利用其位高權重,以涉及國家絕對機密為由,以憲法規定總統有刑事豁免權為擋箭牌,百般抵賴,阻止調查、刑偵和起訴。他企圖將總統權力無限擴張,使之脫離民主法治的監督規範,已將民進黨最初提出的廉能政治的口號丟在一邊。

由此可見,臺灣政黨制度和憲政體制的缺陷明顯表現為雙首長制的不穩定性和政黨輪替的不確定性。政黨輪替以及黨政體制的變遷直接影響著權力結構的改變。因權力結構的改變,執政黨黨魁容易取得更多的特權與利益,加之藍綠兩黨周圍皆聚集著許多利益集團,官商互相勾結,互相利用,各種賄賂手段通常選擇隱秘的方式進行,遂導致了政黨輪替背景下藍綠兩黨貪腐受賄弊案的頻發。

另一方面,臺灣現行的選舉制度無法遏制「政治獻金」現象。

現代政黨制度與選舉制度存在著相互依存的緊密關聯,而選舉制度下存在著兩個關係載體,即選民(選票)與政黨。選民是因為政黨代表自己所屬群體的利益才選擇這個政黨,而當今世界許多政黨的實力與政治影響力也主要是由選民的選票來度量。所以政黨之間的競爭,自然體現在各自的得票率,以及在議會中爭得的席位多少,從中可明顯反映出各自實力上的消長。

從當前臺灣黨政體制來看,立法院為主要的政黨運作場域,藍綠兩黨的政治影響力和政治訴求多體現在立委選舉中所獲得的席位或選票上。臺灣政黨制度與選舉制度有相互依存的關係,選舉制度的變革會影響各政黨選舉策略的改變,而選舉策略往往成為政黨在立法院掌控主導權的關鍵。然而,政黨選舉策略的制定與實際操作需龐大的選舉經費支援,正是對巨額選舉經費的需求,導致政治獻金層出不窮。審視政黨輪替以來臺灣地區的選舉情形,各種令人目不暇接的造勢活動,如宣傳車、募款餐會、媒體作秀以及廣告宣傳等等,皆需相當數量的活動經費支持,普通候選人經濟上很難承受。因此,藍綠兩黨的獲選人除了依靠本黨支援外,尚需求得一些大企業和利益集團的撐腰相助。而各黨獲選人一旦當選,就必須藉由某種利益上的交換來償還這些選債。

目前臺灣地區大企業和利益集團介入各種類型選舉已成常態,部分政治人物以成立基金會或後援會方式收受政治獻金,成為募集競選資金最方便的途徑。因臺灣地區相關法規尚不完善,監督不到位,某些政治人物不僅可將募得的經費以各種名義轉投入選戰,甚至有將貪汙的不法所得透過基金會洗錢的事情發生。如陳水扁總統府顧問陳敏賢的高雄捷運弊案就是一個典型例證。大量充斥於的選舉中的政治獻金已成為當前臺灣政黨貪腐現象生成的主要根源之一,它極大地腐蝕和破壞了臺灣民主政治的正常運轉,使臺灣的政黨制度、選舉制度蒙上陰影,使政黨輪替未能起到制約貪腐的效果。

*作者為南開大學管理學博士、現任南開大學台灣校友總會兩岸教育交流中心執行長及中華國際菁英學會-國際關係研究中心主任

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