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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

高銘志觀點:以核養綠公投揭穿電業法非核家園大騙局

2018-12-13 06:50

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「面對這樣坑殺全民資產,毫無法律依據,政府便將核四燃料棒恣意處置的決定,難道不應該負責?呼籲相關單位,應檢討經濟部、原能會在此過程違法失職的責任!」圖為核四龍門電廠。(資料照,新新聞)

「面對這樣坑殺全民資產,毫無法律依據,政府便將核四燃料棒恣意處置的決定,難道不應該負責?呼籲相關單位,應檢討經濟部、原能會在此過程違法失職的責任!」圖為核四龍門電廠。(資料照,新新聞)

為了併同九合一地方選舉投票,而一再受到中選會刁難的第16案公投-「廢除電業法第95條第1項」(以下簡稱:以核養綠),終於順利公投通過,共有1083萬人投票,同意得票589萬,占54.42%;不同意得票401萬,占37.05%,是中華民國第一次公民直接行使複決權。

核電爭議並未隨之落幕

原本以為核電爭議可以就此落幕,但公投後,每天的新情勢發展,也真的是讓人看的霧煞煞。

首先在公投通過後的第一時間,行政院發言人Kolas Yotaka立即表示政府推動2025非核家園目標不變,並表示核一核二核三延役與核四商轉已來不及環團也表示「以核養綠」公投通過,不代表核電一定要運轉。

不過這樣的氛圍,也在往後幾天,又有不一樣的嶄新局面。賴清德院長在立法院指出:「政府必須尊重公投結果,」「如果要以空汙作為標準,最好的能源,就是核電啊!」而此舉,也似乎隱含延役之可能性,經濟部也鬆口,核三延役幾乎確定,而其他核電廠的延役,則仍在評估既有法規之障礙,但言下之意也似乎不排除。至於針對核四燃料棒是否送出之議題,經濟部也從原本之不停止外送之立場,最近又轉為暫時不外送。

在這樣的發展趨勢下,台灣的核電未來,顯然已就雨過天青。但這樣的說法,似乎也稍嫌武斷。如蔡總統受訪表示,非核家園的目標寫在環境基本法裡,「這個目標不變」,這次公投主要把法律強制實現拿掉,並不表示2025年必須要延、或一定是個確定時程。民進黨立法委員也群起反對核電廠延役。如民進黨立委蘇震清也以核廢料問題無解,反核三廠延役

電業法與環境基本法的非核家園都是挾帶偷渡立法?

面對這樣一個電業法條文的廢除,卻呈現出這樣南轅北轍的解讀空間。對敝人來說並不意外。而敝人也早就在電業法修正條文在2016年7月提出時,就針對這一條文,提出了如下的評論:

第六十五問:以電業法修正草案,偷渡非核家園

一、涉及條文
第九十六條  (非核家園):「核能發電設備應於中華民國一百十四年前全部停止運轉。」

二、爭議
1.非核家園推動法目前仍在立院審議中,故2025年達成非核家園目標仍未完成入法,卻在電業法中偷渡。
2.若只有電業法修正草案通過,但沒有修改核子反應器設施管制法,以及通過非核家園推動法,到底不同法案之間之關係為何,將徒生困擾與爭議。
3.此外,若不予核電廠更新運轉執照(延役),等到2025年核三廠2號機的運轉執照到期,即「自動進入」非核家園,連行政命令都不需要,更無須偷渡立法。

三、建議
1.非核家園與電業法立法精神無關,且依據法律普遍原則(?)不應歧視特定發電技術,建議該條文應以移除。
2.是否考慮直接修改核子反應器設施管制法

資料來源:電業法修正草案一百問

沒錯。這一個條文其實從立法架構之思考,原本就不應該放在電業法當中。而過去在討論電業法的過程當中(特別是立法院多場專家公聽會),大家的討論焦點也都是放在自由化本身,而相對針對非核家園欠缺討論。

其實這就跟當年環境基本法非核家園的狀況,相當類似。雖然2002年11月19日立法院通過之環境基本法第23條,特別提及非核家園之目標,內容為:「政府應訂定計畫,逐步達成非核家園目標;並應加強核能安全管制、輻射防護、放射性物料管理及環境輻射偵測,確保民眾生活避免輻射危害。」但仔細觀察其立法總說明與該條文之立法說明,竟然沒有如同歷年來的非核家園推動法草案一般,提及非核家園之意涵。其所提內容,均與核電之存續利用無關(「過去曾發生輻射異常事件,引起紛爭,且電磁爐、通訊設備、高壓電線等產生之非游離輻射所引起之健康影響,均應建立制度,採取防制措施。」)

前一次環境基本法內偷渡非核家園,發生在陳水扁總統政府任內,國民黨仍為國會多數時;而後一次偷渡,則為蔡英文總統任內,發生在民進黨為國會多數時。前一次偷渡似乎並未對核電發展造成太大的影響,也體現環境基本法非核家園規範,基本上是毫無規範效力的真實樣貌。然而這一次偷渡,所造成的效應甚大,甚至產生了詐騙全民的局面。

騙局一、欺騙環團:電業法第九十五條第一項定了等於沒定

2017年年初的電業法一通過後,眾多環團與環境法律人都立即歡欣鼓舞地迎接了2025年非核家園條款

不過環保與反核團體似乎「贏了面子,輸了裡子」。政府在該條款通過後,反而大張旗鼓地在2017與2018年中,讓大多數核電機組重新運轉。環保團體的抗爭也沒有過去激烈,彷彿電業法第第九十五條第一項已讓其贏了廢核聖戰。反正暫時吃點虧,沒有關係。殊不知,這正是政府欺騙環團的戲碼。

敝人在2001年2月13日非核家園的立法院朝野共識後,幾乎參與國內涉及非核家園法案的討論,從最早的(只有經濟部版的)《核能電廠提前除役條例》(草案),一直到後來的非核家園推動法、馬政府任內的《能源安全及非核家園推動法》,相當熟知非核家園的「文字藝術」!

為什麼說這次電業法第九十五條第一項,是一場騙局呢?

首先,這是中華民國非核家園法案推動史上首次使用「全部停止運轉」之用語。一般在法律上,鮮少用「事實」狀態去規範,而多是用「法律」狀態。這也是,過去各版本非核家園法案的內容中,多以「除役」之用語。 若只有使用停止運轉,會產生多種可能的解讀空間。如,我執照仍然展延,仍有效期,只是「事實上」停止運轉而已,所以我仍有可以「再轉」、「重啟」的潛在空間。相反的,若使用除役用語,則將讓核電機組進入不可逆的狀態,確定了結反應器的壽命!

其次,這是中華民國史上,首次沒有針對個別機組除役之年期,做規定,而概括以「核能發電設備應於中華民國一百十四年以前」!而大家也都知道2025這一個年期,係與跟核三廠二號機的運轉年期有關。但問題就在,其他機組的運轉執照到期日,都早於2025。故政府若要進一步彈性化核電廠的運轉時程,其實也可在不動電業法第九十五條第一項的狀態下,讓核一二廠四部機組,均(在一定條件下(如:修改延役提出時程))合法延役,只要在2025年以前停止運轉即可符合法律要求。沒錯!這就是敝人向來所說的,若只有修電業法,卻沒有動《核子反應器設施管制法》會陷入的困境。但在過去版本的非核家園推動法的版本中,均會規定各部機組進入除役的時程,一旦到了就是死期,不可能有任何延展空間。

核一廠。(來源;台電官網)
「政府若要進一步彈性化核電廠的運轉時程,其實也可在不動電業法第九十五條第一項的狀態下,讓核一二廠四部機組,均合法延役,只要在2025年以前停止運轉即可符合法律要求。」核一廠。(資料照,取自台電官網)

其實有沒有電業法第九十五條第一項,實際上不太會有差別。所謂「停止運轉」的事實狀態,隨時可以靠行政作為,就可以做到,根本不需要法律規定。如,馬前總統任內,也有眾多機組處於停轉狀態,甚至一句核四封存,就影響核四的命運,這不是根本事實上早就達成電業法第九十五條第一項所規定的狀態?同樣地,在蔡政府初期只要不要「再轉」、「重新併聯」相關機組,也處於事實上達成電業法第九十五條第一項所規定的狀態。電業法第九十五條第一項,定了等於沒定!

騙局二、讓各界誤以為「2025年」才可達到非核家園

很多人在讀電業法第九十五條第一項,其實只讀了一半。這一條條文,明明就是說:「核能發電設備應於中華民國一百十四年『以前』,全部停止運轉」。也就是,這一句條文並沒有說,一定要在七年後,所有核電廠才可以停機。

若如環保團體、反核團體、總統口口聲聲說很危險,隨時會被海嘯淹沒,隨時會被地震斷層震垮,隨時會被中國飛彈打爆的這樣脆弱不堪的核電廠,為何還要讓他們硬撐到2025年呢?明明這裡的規定,就比蔡英文總統競選過程中所提出的2025非核家園更加激進,而有可能是2017非核家園、2018年非核家園、2019非核家園等。

為何法律上明明這樣規定,實際上社會各界卻產生非得要到2025年才可以達成非核家園的錯覺呢?明明這樣的法律,允許讓核一、二、三廠各機組的營運執照仍有效的狀況下,提前讓其進入停止運轉的狀態,但何以蔡政府卻故意形成一種必須要2025年才可以非核家園的氛圍?更令人費解的是,向來相當關切核能安全的環保團體,甚至對於法條文字閱讀相當詳細的環境法律人,卻對於政府這樣的拖延作為,好像並無意見。

騙局三、「超譯」電業法第九十五條第一項之法律效果,違法亂紀

前述兩個騙局,某種程度係透過「限縮」電業法第九十五條第一項的實際效用,來欺瞞反核與環保團體。而在這樣的限縮下,仍舊持續啟動既有核電機組。而實際影響,也同時讓擁核陣營相當開心!可說是營造一個皆大歡喜的局面。

不過當前政府「超譯」電業法第九十五條的行為,擁核者恐怕笑不出來了。

第一個作為,便是利用電業法第九十五條第一項,來事實上卡住延役的申請。政府打的如意算盤,就是申請延役,一定要運轉執照到期五年前提出。雖然電業法第九十五條第一項並沒有變動核子反應器設施管制法之相關規定,故台電理應仍可以依據核子反應器設施管制法之相關規定,提出延役之申請,但電業法第九十五條第一項的存在,讓原能會與經濟部可以透過某種內部勸誡的方式,讓台電無從提出。反正,政府就是吃定台電為國營企業,不敢告官。

第二個作為,則是利用電業法第九十五條第一項,來當作核四燃料棒送出之法源依據。純粹從電業法第九十五條的條文文字本身觀之,其實並未處理核四之去留。針對核四的問題、涉及高達三千億資產的去留問題(而非如同核一二三大多資產已經攤提完畢,對全民利益影響較低),影響全民權益甚大,包括:未來電價之沈重負擔,甚至國營電力公司台電是否因考量核四套牢資產而破產的議題。針對既有興建完成而決定不運轉的機組,參考世界各國的作法(如義大利、西班牙等),理應有「專法」,或至少有「核四專門條文」、「立法院院會決議」、「公民投票」等更為審慎的方式為之,方可進行相關之行政處置。

核四廠前1、2號機各約800多束燃料棒分別以乾式、濕式貯存。(圖片來源:台電公司)
「利用電業法第九十五條第一項,來當作核四燃料棒送出之法源依據。純粹從電業法第九十五條的條文文字本身觀之,其實並未處理核四之去留。」核四廠前1、2號機各約800多束燃料棒分別以乾式、濕式貯存。(資料照,取自台電官網)

但沒想到,政府卻憑藉電業法第九十五條第一項這樣模糊的條文,搭配立法院的預算決議,讓台電做出燃料棒送出之決定;而相關單位(如原能會、經濟部等)也對於這樣形同事實上報銷資產的舉動,在沒有法律依據之下,只能牽強附會電業法第九十五條第一項,作為執行依據,核准燃料棒的送出。這根本恣意超譯並擴張電業法第九十五條第一項之語意範圍,而行違法亂紀之實。

這種指謫與質疑,並非無的放矢。我們來看看能源局在2016年7月26日提出的草案,明顯可以看到,在立法說明上,僅說,配合核四停建之用語,並未提及核四停建後之相關資產如何處置

難道涉及三千億的核四資產,透過「立法說明欄」的說明為依據,政府就可以恣意妄為?簡單的舉例來說,各部會針對其首長座車,可否在沒有任何法令規定的狀況下,任意決定是否將油箱送至外國,而產生事實上報廢該車輛之效果?舉輕足以明重,涉及三千億資產的命運,可以用立法說明,就達到這樣的目的嗎?立法院的小小預算決議(而非院會決議),就可以達到這樣毀掉三千億資產的效果嗎?若這樣的作法可以成立,則電業法第九十五條第一項,堪稱是迄今全台灣最昂貴的立法,甚至比(字數更多的)前瞻基礎建設特別條例,還更加昂貴

第九十六條    (非核家園):

核能發電設備應於中華民國一百十四年前全部停止運轉。

一、本條新增。
二、配合核四停建,核一、二、三廠不延役政策,於一百十四年達成非核家園之目標,爰明定核能發電設備停止運轉年限。

參見經濟部能源局,電業法修正專區。

騙局四、50-30-20的能源配比目標亦與電業法無關

附帶一提,電業法第九十五條以外的整部電業法的修法,涉及所謂綠電先行。而政府宣稱這樣的綠電先行,才可以有效促進再生能源的發展,並以此為由,積極爭取環保團體與再生能源團體的支持。

在過程中,敝人一再強調在當前台灣的低電價結構下,且在有超優厚的再生能源發展條例的躉購費率狀況下,不可能有再生能源發電業者願意放棄20年合約之保障,貿然進入自由市場。

果然如本人所料,電業法施行至今,真正加入電業法綠電先行行列之再生能源專案,幾近於「零」!原本的新加坡速力公司在嘉義的大案,也不了了之,而近期也只有看到這樣的新聞標題,「台灣第一家日月光向大同企業能源直購綠電| 科技產業| 產經| 聯合新聞網 」但對於細節,並不清楚。號稱五十年來最大改變的電業法,以及世界唯一採取綠電先行的電業法,竟成了國際間最大的笑話!

最近發生的離岸風電躉購費率、太陽光電躉購費率之爭議,可說都是跟電業法無關,而是跟「再生能源發展條例」比較有關。用膝蓋想也知道,最能提供再生能源開發商高度投資安定性的作法,當然不會是把他們暴露在自由市場高度競爭(即電業法的綠電先行)下,而是二十年長期保證優惠價格收購合約的保障。

2017-08-28-苗栗竹南由上緯公司建造的示範風機。離岸風電-離岸風機(資料照,取自上緯官網)
「最近發生的離岸風電躉購費率、太陽光電躉購費率之爭議,可說都是跟電業法無關,而是跟「再生能源發展條例」比較有關。」圖為苗栗竹南由上緯公司建造的離岸風電示範風機。(資料照,取自上緯官網)

勉強要說,新電業法跟再生能源發展比較有相關之處,是政府口口聲聲說,此次電業法的修法,可以將50-30-20的配比目標的考量納入,特別是百分之二十的再生能源目標。若都已經入法了,發生法律效力了,為何以核養綠公投之後,明明只廢掉電業法第九十五條第一項,而沒有涉及電業法的其他條文,但經濟部卻可以重新檢討能源配比?顯然再生能源利益團體,又被政府擺了一道!

騙局五、環境基本法非核家園,原本就不准核電延役或核四運轉

以核養綠之後,很多人發現被民進黨政府耍了,但還是要想盡辦法繼續護衛反核的神主牌。故現在又產生了新的論述了。

台大張文貞教授重新把環境基本法翻出來談了

「公投第16案雖具有拘束力,其訴求的延役卻不只涉及到與《電業法》相關的2025年非核家園條款,其他如《環境基本法》、《核管法》等都有關於核能使用的規定,縱使廢止《電業法》第95條第1項,核電廠也並非當然可以繼續運轉。」

一樣的論點,環境法律人協會理事長張譽尹律師,也投書提到類似的觀點

「但是,2025年(民國114年)台灣邁入非核家園,其法源除了《電業法》95條第1項之外,尚有民國91年12月11日訂定的《環境基本法》第23條、《核子反應器設施管制法》及相關子法的規定。 」

但問題就在,環境基本法的非核家園,如前所述,根本就是一個偷渡的條款。若以立法史解釋,其相關具體概念要包括什麼樣的議題,都還需要當年陳水扁總統第一任總統任期內的「非核家園推動法(草案)」來加以具體化(該草案由張文貞老師的恩師,當時擔任政務委員的葉俊榮教授主導下,由李建良老師協助擬定)。至少依據當年朝野的非核家園共識,核四是可以持續編列預算至興建完成,故怎麼會發生台大法學教授與環境律師所說的,未必可以運轉的情況?甚至,核一、二、三,在當年(2001年)發生爭議,訂定完環境基本法非核家園條款後,也一直運轉至今,我們也不見這些律師學者,拿著環境基本法的非核家園,來說這些機組必須停建停轉。

當然不容否認,核子反應器設施管制法與其子法,的確是核一二三延役過程當中的阻礙。但實際上,這也跟環境基本法無關。但為了捍衛反核理念,身為耶魯大學法學博士以及長年致力於反核的律師,甚至還講出違背一般法律人所學的公法知識。法學程度,甚至不如清大理學院學士班畢業的黃士修先生。

張文貞老師:「雖是內規但也不能違背母法,因為涉及法律授權,核電問題顯然不是行政權可以單獨決定。」

環境法律人協會理事長張譽尹也表示,雖然實務上是能做到,但這是去脈絡化說法,子法是跟著母法走,不能違背母法。他認為,除役年限都是有其規定在,像是安全等考量。

這裡所提到的違背母法問題,根本就是無的放矢。母法明明就沒有規定不能延役,且將多久前提延役的規定,全然權授權主管機關制訂。

核子反應器設施管制法第六條規定:「前項運轉執照之有效期間最長為四十年,期滿須繼續運轉者,經營者應於【主管機關規定之期限內】申請換發執照。未依規定換發執照者,不得繼 續運轉。運轉執照之核發及換發,準用前條第一項規定;其申請應備文件、審核 程序及其他應遵行事項之辦法,由主管機關定之。」

套用上述學者律師的論述,母法明顯將這樣的「核電問題」透過「法律授權」的方式,讓「行政權」可以決定。這樣的法律,甚至不是張老師所說的「內規」(行政規則),而是一種有明文授權的法規命令。這就是這樣法律的「脈絡」,何來去脈絡化的問題呢?是誰在去脈絡化?

難道對這些學者來說,目前子法定五年的延役計畫申請年限,就是一種比較不違背母法的作法?(核子反應器設施運轉執照申請審核辦法第 16 條:「核子反應器設施運轉執照有效期間累積達四十年,仍須繼續運轉者,經營者應於【執照有效期間屆滿前五年至十五年】,填具核子反應器設施運轉執照換照申請書,並檢附下列報告,報請主管機關審核:⋯⋯)但一旦將期限改短,讓更多的機組可以延役,就是一種違背母法、違反法律授權的狀態嗎?這些人的公法知識,應該通通要重新打掉重練了吧!

政府欺騙全民過程的造成的損失,難道不應負責:應追究在電業法第九五條下違法濫權的責任

經由本文分析,可以知道,電業法非核家園及環境基本法的非核家園,在歷年來已經創造了太多的謊言。

被騙了,假若只造成心理上的不舒服的傷害,那也只能接受了。但問題就在,政府行詐騙之過程當中,「多少罪惡,假『電業法非核家園』之名」為之!其中最明顯的罪狀,便是以電業法非核家園之名,要求將核四燃料棒送出的行為。而在以核養綠公投通過後,經濟部長沈榮津在12月三日在立法院經濟委員會馬上表示,核四燃料棒暫時不會外送。顯然其已間接承認,經濟部係主導這一系列核四燃料棒送出的重要關鍵決策者!

面對這樣坑殺全民資產,毫無法律依據,政府便將核四燃料棒恣意處置的決定,難道不應該負責?呼籲相關單位,應檢討經濟部、原能會在此過程違法失職的責任!

*作者為國立清華大學科技法律研究所副教授

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