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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

范建得觀點:氣候公約的危機再現——是黎明前的黑暗還是暴風雨前的寧靜

2018-12-13 07:00

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「即便是擁有如此長久民主傳統的法國,於IPCC再三示警而全球天災地變也已成為常態之際,而國際社會也極力爭取到企業與金融業的支持下,都沒辦法順利推動減碳的核心措施—碳定價了,台灣勢必要在後續連結巴黎協定的努力過程,更審慎的將社會正義納入決策體制⋯⋯」(資料照,美聯社)

「即便是擁有如此長久民主傳統的法國,於IPCC再三示警而全球天災地變也已成為常態之際,而國際社會也極力爭取到企業與金融業的支持下,都沒辦法順利推動減碳的核心措施—碳定價了,台灣勢必要在後續連結巴黎協定的努力過程,更審慎的將社會正義納入決策體制⋯⋯」(資料照,美聯社)

巴黎協定的關鍵回合談判

聯合國氣候變遷綱要公約(氣候公約)正在波蘭的卡托維茲(Katowice),一個以產煤著稱的城市,召開其第24屆的締約方大會(COP24)。大會的主軸首先放在對於IPCC於十月提出所謂1.5特別報告的重視,畢竟這是落實巴黎協定的科學基礎。其次,則特別表彰了國際金融界對於其合作並調整貸放款項的組合,以配合巴黎協定之需要;目前由ING、BBVA、BNP Paribas、Standard Chartered 以及Société Générale帶頭簽署的承諾書(commitment letter)已組合出高達2.4兆歐元(但CNN指出民間是不夠力的)的融資規劃,這是填補落實巴黎協定減碳目標所需資金缺口的必要民間及市場參與。聯合國秘書長António Guterres女士隨之強調了多邊主義在推動全球氣候行動上的重要性、氣候公約大會主席,波蘭的環境部長Michał Kurtyka先生則表示,這是2015年通過、2016年生效的巴黎協定能否落實的關鍵回合談判。[1]

是的,科學基礎、強化財務、多邊協力,正是此次會議要完成巴黎協定規則書(Rule Book)讓氣候公約落實到執行層面的關鍵支撐。但是,就在各方花費過去幾年,並期待完成規則書(Rule Book)談判之際,許多攸關巴黎協定未來的本質性問題相繼浮現。整個情境仿若2009年哥本哈根回合談判(COP15),在全球期盼即將展開後京都時代時,中國帶領發展中國家步出會場,導致會議停滯直至2015年的巴黎會議般。

非洲國家的負面反應有如2009年哥本哈根發展中國家的杯葛

就在第一週會議結束,大會準備提出第一版的最終規則書草案之際,非洲代表Mohamed Nasr卻表示,他代表54個非洲國家,拒絕接受將提出的規則書方案,並要求讓草案重新回到大會來討論。瞬間,規則書的討論似乎又回到了原點。紐西蘭的Climate Home News稱此為「週末的戲碼」(Saturday Drama)[2]。

IPCC報告代表的氣候公約科學基礎遭到弱化威脅

在另一方面,嚴重關切IPCC特別報告將促成去化石燃料的趨勢,進而嚴重影響其利益的沙烏地阿拉伯、美國、俄羅斯及科威特,則拒絕由馬爾地夫帶頭之島國聯盟所提,將大會對於接受IPCC報告之用語,由note (注意到)改為welcome(歡迎)的建議[3],因為後者帶有願意遵循之意涵。顯然氣候公約的科學論述,仍然難以超越各自的國家利益。

在開幕致詞中,英國爵士Sir David Attenborough 便強調「世界的領袖們,你們必須擔當領導。」 CNN的註解是悲觀的,並認為,在不能迴避中東、莫斯科、華盛頓支持化石然燃料所獲利益前提下,當下訴諸民主與治理是困難而幾近不可能的。(Democracy and governance are hard, at times seemingly impossible.)[4]

法國的黃背心(Yellow Vests)示威,有如烏雲蔽日

更嚴重的是,刻正在法國醞釀更大風暴的黃背心(Yellow Vests)示威活動,已然讓整個氣候公約的未來發展,蒙上一層陰影,有約290名法國各界的代表宣稱,他們要求的是以更符合社會正義的方法(in a more socially just way)來推動氣候行動。[5]

法國「黃背心」示威,巴黎爆發動亂(AP)
「正在法國醞釀更大風暴的黃背心(Yellow Vests)示威活動,已然讓整個氣候公約的未來發展,蒙上一層陰影⋯⋯」(資料照,美聯社)

馬克宏延續其在巴黎協定通過時的作風,採取由上而下的強勢作為,持續提高燃料稅,藉以降低化石燃料的使用及法國的碳足跡,但是這激起了黃背心示威,甚至街頭暴力衝突,並蔓延至歐洲他國。這個衝擊,逼著馬克宏撤回了這個被視為課徵綠色稅負(green tax)的政策。CNN表示[6]「馬克洪付出的代價,恐將影響全球政治領袖對於因應氣候變遷的決心。」

菁英決策不能輕忽人民對餐桌食物的民生依賴

仔細評估這個事件的發展,CNN認為主要的原因為,這是一個由經濟學家及產業領袖主導的決策,綜合言之,馬克宏的決策智庫相信,他們可以藉由碳定價(Carbon Pricing)來帶動產業及能源結構的轉型,並促成經濟結構的典範移轉,但是CNN認為,這個決策過程卻沒有充分諮詢會受到嚴重負面影響的國民,導致在推動過程面臨重大挫敗。其實,法國在馬克宏的努力下,長期被氣候公約非議的產業已漸漸站在政府一邊,而透過市場機制來帶動產業轉型乃至解決財務機制限制之可能,亦已浮現,然則CNN一針見血的指出「人民更關心的是現在餐桌上的食物,而不是國際政治的道德訴求,或頂尖科學家的科學真實」。

馬克宏的政策嚴重影響窮人和偏鄉的族群,導致他們必須在能源支出和餐桌食物上做選擇。這才是問題之所在,而這也是所有民主國家落實氣候行動過程中的共同挑戰。

食物的選擇的逆襲,進一步威脅到氣候公約所賴的多邊主義

這個事件的另一個更深層的意義,正是對於前述聯合國秘書長所倡議多邊主義的逆襲。其實,接續美國川普政權的走向孤立,馬克宏已成為在梅克爾即將卸任後,歐洲唯一的全球化以及多邊主義的支持者。金融時報在12月3日也指出,支持歐盟整合與自由主義的規則制定者,若不能妥善以對,將導致民粹主義的擴張。CNN建議馬克宏應審慎的採行草根主義(grassroots process),擴大與人民的對話,來建構推動步驟。而這也正是上述290位法國黃背心活動領袖所期待,「更符合社會正義的方法」吧。

德國總理梅克爾和法國總統馬克宏在一戰時德國與協約國簽署停戰協定的法國東北部城市康邊進行一連串的活動。(美聯社)
「接續美國川普政權的走向孤立,馬克宏已成為在梅克爾即將卸任後,歐洲唯一的全球化以及多邊主義的支持者。」(資料照,美聯社)

從CNN和金融時報的提醒來看,氣候公約的發展,已不再是單純南北對抗的資金以及綠色金融和財務機制問題,更不會再單是說服產業轉型的訴求。以此次馬克宏推動政策所面臨的挫折為例,雖然法國政府很正確的觀察到,長期以來溫室氣體排放難以下降的主因,仍係資本市場及自由市場機制所致,若要改變市場上對於溫室氣體產製商品的需求,由政府採取行動,以及針對公司的市場決策下手,是最有效率的做法。但受影響的弱勢族群,卻能以行動影響看似理性的決策。

馬克宏代表個是氣候公約主流意見:解決綠色金融與商業模式問題

而為了延續法國在巴黎協定上的成就,馬克宏其實做了很多有系統的努力,例如在前紐約市長彭博(Michael Bloomberg)召開的「單一星球高峰會議」(One Planet Summit)中強調金融哲學(philosophy of finance)理念的轉變,也就是必須藉助氣候金融合夥(climate finance partnership)在全球商業模式運作上的核心地位,來推動減碳,而這也正是前述在開幕時,民間金融機構共同承諾高達2.4兆資金投入的由來。

馬克洪並針對法國將在2019年擔綱的G7高峰會,指表示應納入以企業領袖為主體的「單一星球俱樂部」(One Planet Club),來挽救海洋及生物多樣性的佚失。但隨示威抗議的升溫,馬克宏引領企業資本進入全球氣候變遷治理架構的期待幻滅了。

法國「黃背心」示威,法國總統馬克宏譴責暴力衝突(AP)
「隨示威抗議的升溫,馬克宏引領企業資本進入全球氣候變遷治理架構的期待幻滅了。」(資料照,美聯社)

弱勢族群的在地社會正義籲求正在撼動國際政治的多邊博弈

CNN以很精準的用語描繪出了全球減碳將面臨的困境;「一切無關民主,而是全球的弱勢勞動者(working poor)的態度」;他們不具有參與董事會或股票市場的一席之地,也對於雅馬遜公司的碳排放計畫或特斯拉的電動卡車之發展,沒有什麼影響力,簡單的說,他們無從關心起這些事。所以企業與資本市場的轉變是不夠的。[7]

是以,雖說一旦政府失靈(如前述沙、美、俄及科威特的罔顧化石燃料威脅),即使有像前述這些民間金融機構的投入,沒有官方政策法規的支持,其成效仍相對有限;可是法國的黃背心事件卻也告訴世人,即便一個政府願意展示其強力的企圖心,社會正義的問題與民主的價值,卻仍然會與氣候行動的道德、跨世代正義訴求形成強烈的拉鋸;或許這才是氣候公約的下一步必須面對的最大隱憂吧!?

當氣候公約被期待的基礎被動搖了,台灣該如何看待自己的氣候政策

綜上,這些殘酷的事實告訴我們,此次氣候公約締約方大會開幕時所強調的科學說服、資本主義與商業模式轉型,都已不再是重點,而在多邊主義岌岌可危的同時,不能参與决策、分享轉型成果的庶民,他們用行動捍衛餐桌所帶動的社會正義問題,才真正是我們必須嚴肅面對的新挑戰。是的,黃背心事件的經驗若與台灣新近面對的舊卡車除役爭議,以及大選和公投的紛紛擾擾相對照,似乎也提醒了台灣後續推動氣候政策過程,應更佳貼近在地社會正義的必要與迫切性。畢竟,即便是擁有如此長久民主傳統的法國,於IPCC再三示警而全球天災地變也已成為常態之際,而國際社會也極力爭取到企業與金融業的支持下,都沒辦法順利推動減碳的核心措施—碳定價了,台灣勢必要在後續連結巴黎協定的努力過程,更審慎的將社會正義納入決策體制;一如CNN警告各國者,我們「必須注意法國黃背心事件的潛藏危機,以及隱藏在各個國家內部的憤怒群眾,這些都比和企業家對談容易多了。」[8]這或許正是氣候公約在邁入巴黎協定新紀元最值得台灣主政者審慎以對者。

*作者為清華大學科技法律研究所

參考資料:

[1] COP24 Global Climate Action Opening Unleashes New Finance Pledges; available at https://unfccc.int/news/cop24-global-climate-action-opening-unleashes-new-finance-pledges (2018/12/04; last visit 2018/12/13)

[2] Katowice Brief: Saturday night drama; available at http://www.climatechangenews.com/2018/12/08/katowice-brief-saturday-night-drama/ (2018/12/08; last visit, 2018/12/13)

[3] Climate science on 1.5C erased at UN talks as US and Saudis step in; available at  http://www.climatechangenews.com/2018/12/08/climate-science-1-5c-erased-un-talks-us-saudis- (2018/12/08; last visit 2018/12/13)

[4] Macron's top-down approach to fighting climate change serves as a cautionary tale; available at https://edition.cnn.com/2018/12/06/opinions/macron-yellow-vest-protest-lesson-garrett/index.html (2018/12/06; last visit 2018/12/13)

[5] 同前揭註2文。

[6] 同前揭註4文。

[7] 同前註。

[8] 同前註。

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