范建得觀點:迎向氣候公約「斐濟履約動能」將開啟的新秩序

2017-12-09 06:40

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聯合國氣候變遷會議今年於11月6日-17日在德國波昂舉辦。(資料照,美聯社)

聯合國氣候變遷會議今年於11月6日-17日在德國波昂舉辦。(資料照,美聯社)

台灣不該再被視為一個孤獨的旅人1

聯合國氣候變遷綱要公約第23屆締約方大會(COP23),展現出了接續落實巴黎氣候協定的企圖心,且在相對自信的氛圍下,呈現出一種逐漸走出去年川普尋求退出或重新談判氣候協議的震盪氛圍。具體而言,此次大會的成就主要呈現在3大方向;即「完成巴黎規則書的建置」、「強化對話機制」及「促進全球參與」。對於台灣而言,在備受國際矚目的非核家園政策前提下,雖然同樣在「氣候公約的在地化」、「透明與公開」、「中央與地方乃至民間的參與」,都也有不錯的表現;然則被公約長期遺忘的感覺,加上徳國看守協會(German Watch Institute)每每給外貿導向,能源及産業結構轉型困難的台灣,一個最後段班的評分,譲國人在面對氣候公約的發展時,20年來,總還是猶豫著要不要去擁抱它。畢竟,誠如此次德國之聲在訪問環保署李應元署長時所指出的,目前台灣已幾乎成為唯一世上無法正式參加氣候公約締約方大會的國家了2

然則即便如此,歐盟甚至美國,卻不讓台灣這個第18大貿易國3、德國看守協會眼中的第7大風險國4,便能因此享有許多國人所期待的僥倖;從政策到立法,以至於現在的APEC或其他經貿舞台,台灣的氣候政策,總不斷的受到關注與壓力。而今,COP23通過的「斐濟履約動能」(Fiji Momentum for Implementation),透過其強調程序正當性的諸多決議,已逐漸形塑出新的國際氣候秩序,而面對以脫碳(coal phase out)及全球擴大參與為主軸的國際政經趨勢,台灣及國人又該如何去看待其發展?

極端氣候引致的天災地變將成為常態

首先,我們必須瞭解,天災地變卻已成為常態!聯合國秘書長António Guterres在11月15日的COP23的高階會議開幕式上指出:「在京都議定書20周年而UNFCCC邁入第25周年的今年,聯合國環境規劃署(UNEP)提出的排放落差報告指出,目前的承諾只能達成所需目標的3分之1,達成升溫2度以內的機會將在20年以內消失、亦可能消失的更快,而升溫攝氏1.5度以內的機會甚至只剩5年,我們至少要在2020年削減25%的排放總量。」5然則目前臺灣的第一階段管制目標,則僅能削減以2005年為基準排放量的2%。

確實,氣候變遷已經明顯增加極端氣候發生的可能性,而此一情況在今年尤其明顯;例如,印度的洪水、加勒比的颶風、美歐的森林火災,無一不是帶來重大的經濟損失和可觀的人員傷亡。從IPCC第5次的報告中,科學界已經傾向於相信,全球氣候變遷確實是受人類過去60年來的行為所導致,更是引發極端氣候一系列衝擊的主因6

颶風重創波多黎各,災後景象令人心驚。 (美聯社)
颶風重創波多黎各,災後景象令人心驚。 (美聯社)

巴黎協定開啓了全球新的氣候秩序

在2015年的COP21上,各國通過巴黎協定,並迅速在隔年達到生效門檻,而透過「由下而上」的自主提交減緩排碳貢獻(承諾)方式,各國主動提出了新的減碳工具-國家自定減碳貢獻(National Determined Contributions; NDCs),使全球近99%的排碳量得以被追蹤控制7。COP21的順利進行以及巴黎協定的迅速生效,展現的是各國對氣候行動的決心;此一「巴黎精神」更進而形塑了全球的新氣候秩序(new climate order),而非美國總統川普所稱的「全球暖化的騙局」(hoax of global warming)而已。具體而言,巴黎協定不只是一個使開發中國家和已開發國家同時參與的低碳經濟轉型協議,同時幾乎所有國家也都已經承諾,將每5年設定或調整其國家目標,且已開發國家更已承諾向開發中國家提供每年1,000億美金的援助。雖說巴黎協定之本身最終並未通過罰則,但其成功要求各國每年必須提交減碳成果報告來看,只要確保其自定義務真正的被落實,巴黎協定終將能成功形塑出全球的新氣候秩序;也因此,在此次會議的一開始,各方無不聚焦「透明度」問題,亦即如何確保其成果報告之承諾内容及執行成果為可信?

走出川普震盪的COP23

雖然今(2017)年6月美國總統川普表示將退出巴黎協定8,但這似乎並未對各國先前提出的承諾帶來影響,在7月的G20高峰會上,除美國外的19國都表示會繼續維持NDC的承諾9;在今年的COP23會議上,繼尼加拉瓜之後,敘利亞亦表示即將完成簽署巴黎協定10,尼加拉瓜已經加入巴黎協定的此刻,此種發展意味著,所有聯合國會員國都被納入巴黎協定的氣候秩序架構下了。若美國仍堅持要在2020年退出,這將使美國獨自成為被孤立於全世界氣候行動體系之外的唯一聯合國成員11

目前雖然美國還在考慮究竟要堅持退出、重啓NDC談判還是自行修改NDC,然則在COP23會議上的許多發展,已日趨弱化了美國聯邦政府的影響力。例如,2500個代表美國一半以上經濟實力的非聯邦行動者(non-federal actors),便共同在會場佈置了一個大型展覽館,名為「US Climate Action Center – we are still in」, 承諾其將繼續支持巴黎協定所訂定減碳的目標,這些美國聯邦政府以外的行動者,代表了龐大的美國經濟力量,其GDP的總和甚至僅低於美國和中國,而相當於世界第3大排碳經濟體;而透過這第3大排碳經濟體的承諾,已向世界傳達出一個重要迅息:氣候公約和巴黎協定已走出川普震盪,並進入倒數階段。

前白宮國安顧問佛林承認曾在政府過渡時期代表川普接觸俄羅斯,川普通俄門疑雲越陷越深。(美聯社)
今(2017)年6月美國總統川普表示將退出巴黎協定。(資料照,美聯社)

落實巴黎協定的首要核心議題-攸關程序正義的透明度

巴黎協定雖已就締約方之基本義務加以規定,其中包括了多項新程序與機制,如為使這些機制能順利運作,便有進一步闡述其作業細節的必要,而這就必須依賴締約方系列而廣泛之決議,並據以制頒巴黎規則書(rulebook)12,以利遵循。先前雖因各方意見分歧導致在第22屆的馬拉克什(Marrakesh)的第22屆氣候會議(UNFCCC COP22)上有所遲延,然此次的進展已讓幾個重要的工作組都表示將在2018年5月氣候公約附屬機構會議時會有初步成果,但為求完備,將尋求在2018年年底前波蘭卡拖維茲(Katowice, Poland)COP24前視需要召開額外的附屬機構會議。

目前各方咸認,要真正達到預期目標,其中攸關多方彼此信任基礎的「透明度」,及其運作基礎:「全球盤點」(global stocktake)、「核算」(accounting)等,皆是聚焦重點。而涉及高度技術性及方法論的核算制度,更是避免「重複計算」(double counting)的重點之一。準此,待規則書在2018年5月初步呈現,在某種意義上,這有如巴黎協定的「施行細則」或子法即將到位13。那麼台灣又該如何看待這個發展呢?

落實我國溫管法及第一階段管制目標的必要商榷

其實,隨溫室氣體減量及管理法(溫管法)的通過與施行,我國已由環保署配合溫管法提出的第一期階段管制目標(草案),制定「溫室氣體減量推動方案」、六大部門的「溫室氣體排放管制行動方案」、評量指標、以及部門管制目標。面對日益深化的發展,鑑於我國亦嘗於2015年主動提出「國家預定減碳貢獻」(Intended National Determined Contribution; INDC),故此,其第一階段之管制目標除必須考慮與我國INDC目標的搭配外,更有必要密切注意巴黎協定規則書在2018年的面世,以及考量如何配合規則書的內容進行相關調整。同時,在後續關於國家與國家之間可能出現的重複計算問題、締約方國家與非締約方國家之間的核算方式、中國排放交易制度(Emission Trading System; ETS)的發展趨勢,乃至其對東北亞及我國南進政策的影響,都是對台灣可能的衝擊所在。

一如過往我國必須透過單一國家遵約(single state approach)來因應蒙特婁議定書(Montreal Protocol),以及透過與巴塞爾公約(Basel Convention)締約方(日本)簽約來維持有害廢棄物跨國運送的合法地位,未來與台灣有貿易關係的國家或地區,同樣要對台灣是否成為其遵約過程的缺口表示疑慮,而當國家無法協助其因應未來國際産業、貿易或金融體系的低碳或脫離化石燃料(補貼)趨勢時,我們的企業將必須自尋出路,其中,最可能的是逕自在外國為排放源登録以利其在國際市場上的排碳法遵(emission regulation compliance),其對我國的衝擊不言可喻。所以一如以往,筆者要再次呼籲,儘管巴黎協定沒有制裁罰則機制,仍不可輕忽其「溫水煮青蛙」般的效果,這尤其對於迄今在氣候公約體系下,始終處於有責無權狀態下的台灣,更是威脅重大。

再者,在成就巴黎協定的2個必要條件中,其中全球各國的參與已原則上達成,其次將是如何而能確保各國NDC符合適當的查驗證標準。由於各國的NDC/INDC皆係其主動提出,是以如何才能將各自為政的氣候政策加以連結,也是討論「透明度」時的另一個核心課題;其問題至少包括了各國不同的NDC應如何計算?如何整合?所涉及的方法學又為何?這些除了都會影響我國就未來NDC之核算與履行,更關係到我國發展中的低碳體制能否與國際氣候秩序體制相容,以維護國家永續和競爭力。

促進對話與擴大全球參與的實質正當程序

除透明度問題外,今年COP23的另一個重大成就,應在於促進地方政府和私部門的參與或承諾,雖然早在巴黎的COP21便已完成國家部分的課責,但依據科學評估,在目前各國的NDC均能完全履行的狀況下,仍將面臨攝氏2.7至3.7度的升溫,從而在當前全球升溫已達攝氏1度的情況下14,除必須加強南北對話外,如何擴大地方政府和私部門的參與,以促進各國提升既有NDC的企圖心,來達成巴黎協定控制全球升溫不超過攝氏2度或1.5度的目標,已被認為相對關鍵。

在南北對話部分,早在2016年COP22會議中所推動的「馬拉喀什全球氣候行動合作夥伴」(Marrakesh Partnership of Global Climate Action),係以鼓勵非締約方國家或利害相關者的參與。如今在2017年11月12日,來自世界各處的地方和地區的領導人,則於UNFCCC的會議上簽署了「波昂斐濟承諾」(Bonn-Fiji commitment),透過對話與成功經驗的交流,未來並進行更多、更快的氣候行動,該承諾已包含了19項倡議,而來自86國的1000多個地方政府和地區政府(代表8億人口)已提出其各自減碳目標,總計能將減少56億噸二氧化碳當量,並在2050年減少268億噸二氧化碳當量。

此外,在此次大會的能源日活動(Energy Day),提出一個以登錄和提交報告為核心之平台倡議:「全球氣候與能源市長盟約」(GCoM) ,其中除強調企業自主參與的必要,更明顯的聚焦電動車的發展,認為在再生能源科技及儲能科技進一步完善前,電動車從運輸部門帶動的減碳貢獻將有重要價值。目前這個倡議估計在2010到2030年間,能累積達到總量15.64億噸的二氧化碳當量的減緩15

另一方面,UNFCCC為延續並擴大這種出自非締約方政府的貢獻,更正式在COP23會議期間宣布了新的「關鍵合作夥伴關係」(Key Partners),由國際機構、非政府組織、企業、媒體提供援助,以強化氣候工作、支援減量行動、增加氣候靱性,並降低氣候變遷不利影響的脆弱度16。這些合作夥伴包括:安候建業會計師事務所(KPMG)、國際永續發展法律中心(CISDL)、氣候追蹤(ClimateTracker)、經濟教育基金會(FEE)、環境教育中心(CEE)、東加勒比國家組織(OECS)、法國巴黎銀行、微軟公司、國際公共交通協會(UITP)、上海環境與能源交易所、南極集團(South Pole Group)。

鑑於城市和私部門在未來氣候行動中將扮演重要的角色,尤其美國的減碳貢獻部分,是以中央與地方減緩的努力如何被體系化的納入一國NDC之計算?地方減碳貢獻在方法論上如何融入國家的NDC,而不被重複計算?公私部門協力政策(即公私夥伴關係 Public-Private Partnership)如何使中央鼓勵、支持、並強化民間貢獻?都將被納入未來的遵約體制中討論。

以我國目前市場發展快速的電動車Gogoro2為例,在其市占率已將近6%,那麼我國是否及如何能將Gogoro2帶來的減碳成果納入NDC之計算?一如我國出口減碳用的PV面板,其耗能排碳在臺灣,減碳成效在歐洲,目前馳聘在柏林街頭的Gogoro,是否終將重演其戲碼;不論我們產業如何提升能源效率,如何帶動綠能商品的生產,協助生產成本較高的歐美能快速應用再生能源科技,其發生的減碳成果,依據德國看守協助的指標,仍然只會在歐洲?未來我們前瞻計劃下的綠能、亞洲矽谷、國防產業、軌道建設等,是否都應該再有因應全球氣候秩序的興利思考呢。在對臺灣而言,這將是刀兩面刃,必須嚴肅以對。

20170305-德國綠能專題,德國柏林圍牆查理檢查哨周邊停放著來自台灣的gogoro電動機車。(顏麟宇攝)
德國柏林圍牆查理檢查哨周邊停放著來自台灣的gogoro電動機車。(資料照,顏麟宇攝)

重新檢視落實巴黎協定形塑國際氣候新秩序的具體規劃路徑

從期程來看,目前全球氣候行動上有幾個值得特別重視的規劃和投入的工具。在規劃上,從下圖可知,配合2016年起法國巴黎的COP21氣候會議企圖心,以及預計依賴締約方承諾來對應科學評估所顯示減碳缺口的不足,始自COP20祕魯會議的納茲卡倡議(NAZCA Initiative),便嘗試將非締約方及自願減碳的努力積極納入。之後隨2017年巴黎協定的生效,以及啓動NDC的遲滯和川普震盪,2017年COP22的馬拉克什全球氣候行動夥伴(Marrakesh Partnership for Global Climate Actions),即意在延續並深化納茲卡倡議的帶動效果,以補NDC的不足。

至於每5年檢視或更新一次的 NDC 部分,由於其具備技術導向、方法多元,加上義務主體眾多,其複雜度均遠遠超過1997年的京都議定書(Kyoto Protocol)單向減量承諾。故為了強化NDC成功經驗的分享與擴散,而有了 NDC 合作夥伴 (NDC Partnership);未來終需符合巴黎協定第4條第19項以2050低碳排放策略 (Low Emission Development Strategies, LEDS) 為工作目標,為本世紀末前的長期減碳路徑預作準備。至於從2009年哥本哈根COP15南北對抗導致談判幾乎破局以來,聯結1992年地球高峰會議(Earth Summit)永續願景再被強調,藉以重建談判架構並導入更多發展中國家及公民團體的訴求。如今許多聯合國的2030年永續發展指標(The 2030 Agenda for Sustainable Development),也已經被各國納入其NDC,置於2015年至2030年間關於乾淨用水、永續城市、潔淨能源等的目標中。最後,配合長期發展所需,2050路徑平台(2050 path way platform)則提供締約方國家和非締約方利害相關者一個可以自願提出承諾、交流資訊、分享最佳實作經驗的空間。

後巴黎協定全球氣候行動主要規劃或投入工具示意圖。(作者范建得自行繪製)
後巴黎協定全球氣候行動主要規劃或投入工具示意圖。(作者范建得自行繪製)

在上述整體落實巴黎協定的多種規劃上,值得台灣觀切,而也是我國目前初具成果的是2030年永續發展指標(SDG)的融合,就此,德國和瑞典合作建立了NDC-SDG關聯資料庫,讓各國可以參考彼此所提出之NDC,及其與永續發展指標之間的關聯。依據盤點,目前開發中國家所提交的NDC中,有1190項活動與永續發展第7項指標(可負擔的潔淨能源)相關、另有913項活動則涉及永續發展第15項指標(陸上生活)、842項活動涉及永續發展第2項指標(零飢餓),這些都是NDC和永續發展指標間的交會點。具體而言,氣候公約透過NDC所涵蓋的減緩、調適、財務、技術及能力建置,可以發展成為人類落實全球永續的工具,而相對的,導入永續指標,將有助於南北對話及公眾溝通,更有利於調適資源之投入和分配。是以這個資料庫的出現,正可以協助各國,在訂定並履行NDC的同時,也能參考並同時成就2030永續發展指標。

除永續指標的聯結外,上述投入之工具與平台各有其效用,其中LEDS具有支援NDC每5年重估的效用,此外,藉由其提供之透明資訊並能促進學習型成長,產生資訊集中式的成功經驗複製。至於2050路徑平台,則可用以支援各國發展長期、深度脫碳政策,同時達成達成零排放的長期減碳、氣候韌性、以及永續路徑的目標。

後巴黎協定新氣候秩序的核心課題及因應機制

若說透過上述規劃與各個工具的發展,我們除了可以就時間序來針對氣候公約的推動路徑進行橫軸的觀察,亦可就每個關鍵行動的深度擘畫,來進行縱軸上的理解,而這也就是一般主題式的觀察。

目前氣候行動的核心課題與機制,除了上述提到的擴大非締約方國家行動者之參與外,部門策略、科學方法、創新技術、資金、減碳與調適的兼顧、NDC和永續發展的合流,皆是今年會議持續討論的重心,然則相較於過去的原則爭議,目前更多集中在如何落實的技術性論辯。

至於還停留在定義階段的損失與損害課題,自2013的COP19提出華沙損失與損害國際機制 (Warsaw International Mechanism for loss and damage)起,損失與損害的討論就一直陷入國家責任對立的彊局,惟在此次建立「風險轉移交換所」(Clearing House for Risk Transfer)的新思維下,似乎有將對立的國家責任,轉化成私部門間交易來解決之現象。在構想上,風險轉移清算所係由秘書處所開設,並援用最先進的技術,讓包括個人在內有尋求氣候風險保險之需求者,均可以在平台上聯繫專家,幫助他們規劃降低風險之方案,讓這些人或需求者,得直接與符合其經濟需求的保險提供者聯繫。這些「風險對話」(Risk Talk)的設計,也正是風險轉移交換所的特色之一,人們可以透過此機制來解決其疑惑,找到他們問題的答案或提供他人協助17

另一方面,歐盟投資者亦發起了「投資者實踐計畫」(Investors’ Practices Programme),該計畫的目的是幫助資產所有人和資產管理人,學習對氣候風險和氣候機會作更佳的評估和管理,進而成為氣候保險之保險人18。在理論上,「投資者實踐計畫」可以和COP23的「風險轉移清算所」形成一個供給者(投資者)、需求者(氣候風險高之最脆弱國家)之關係,並和市場平台(風險轉移交換所)共同建構出一個保險創新機制;除能使受氣候影響最劇烈的民眾有機會分散他們的氣候風險外,這個機制更有舒緩損失與損害談判壓力的效用。

或許當投資者學會判斷氣候風險後,其源自科學轉換成的風險係數及評估參數,將可進一步用於界定損失與損害之範圍,而在風險轉移清算所上也將能發展出:由保險業者設計保單、綠色氣候基金(Green Climate Fund)要保(或自行洽再保公司設計保單)並支付保費、島嶼型開發中國家成為被保險方的多方共利模式,而將損失與損害的財務機制,與調適及一般援助加以區隔。此外,已開發國家為主的保險集團,也將能因此創造出因應包括民間氣候風險在內的創新保險及金融市場的商品。

在補上這個創新保險機制後,未來巴黎協定的落實,將呈現以NDC對應減緩及部分調適、以奈洛比行動方案19及坎昆協議20加上綠色氣候基金來對應調適、以華沙機制和上述的創新保險機制來對應損失與損害的3大遵約架構;目前惟一僅存問題仍在資金。資金方面,目前各國仍然停留在討論自2020年起,應由已開發國家協助開發中國家每年1,000億美金的涵蓋範圍和用途,以及其在巴黎協定資金的透明度的申報細節方面,且導致本次會議結論產出延宕。預期這部分的細節必須會配合規則書的進程,在2018年年底或更遲才能得出結論。

至於在巴黎協定第6條中延續氣候公約既有市場機制 (market mechanism) 的國際間可轉讓減緩成果 (Internationally Transferable Mitigation Outcomes, ITMOs) 之「合作方法」(cooperative approaches) 方面,目前看來第6條的進展仍不樂觀,雖有論者認為CDM在未來將逐漸失去其價值21,然主流意見仍主張,未來第6條第4項的機制應建立在CDM的優勢上,即適用CDM規則並接納CDM計畫22,準此,CDM未來應仍然是重點,因其是迄今擁有最完整成熟排放基線評量方式,以及累積最多個案經驗的制度。此外,基於鼓勵其他不具額度間轉換與合作方式的參與,巴黎協定第6條第8與第9項下的非市場機制架構 (Non Market Approaches Framework)之討論比重亦大幅提高,且有具體進展,未來將成為國際間氣候政策與調適作為的合作渠道之一。

 

我國應如何面對「斐濟履約動能」將帶動的國際政經新秩序

整體而言,若要探討本次會議值得我們重視之處,我們必須分別自延續公約實質發展之課題,以及此次會議在對應「完成巴黎協定規則書的建置」、「強化對話機制」及「促進全球參與」的3大任務上的成就來觀察。

其一:我國對於延續公約實質發展之課題應有的掌握

  1. 獨領風騷的電動車

    在延續公約實質發展之課題部分,若我們先從前述具承先啓後的「波昂斐濟承諾」加以探討,可以得知全球有121個國家承諾將增加對電動車的使用,此一承諾同時符合能源日所強調的「由市場主導電動車」之呼籲23,在我國Gogoro電動車前景看好的發展下,這是否為台灣提供進一步商機?
     
  2. 因勢利導的風險移轉及保險

    再者,隨著風險轉移清算所的出現,台灣該如何參與?這是否會創造援外的可能並帶動新型態的氣候風險保險業務?是否是增加我國NDC企圖心的機會?

  3. NDC的創意減碳貢獻

    其次,預期2018年IPCC針對氣候升溫超過1.5℃之影響提出的特別報告,將強化土地使用及陸域煙塵的研究,我國是否可以透過這個機會,將空污、藍碳和國土計畫法所帶來的貢獻納入我國NDC中?這些都是值得主政者再深入思考的問題。

    從這幾年世界各國在氣候行動上的參與和承諾可以看出,氣候政策已成為國際政經主軸,而NDC將成為帶動綠色或永續市場發展的重要工具。目前我國在既有減碳三法之架構下24,面臨和氣候公約所有締約方一樣的問題,其中,溫管法下的第一階段目標25、陽光屋頂百萬座計畫26、非核家園27的方向、低碳社區的規劃28、離岸風電在地化29、既有風災之對應、前瞻建設30、以及電業自由化等,都屬典型之氣候政策課題,而能對於一國之NDC承諾有所貢獻者。

  4. 多樣而跨域的氣候政策

    最後,從COP23的發展來看,氣候政策的的應用已被各國納入多樣或多元目的的應用,這其中,吾等可將其應用之涵蓋,約略區分為8個部分:

  • 經貿領域:以氣候變遷政策,作為調和綠色貿易、綠色產業的在地化以及多邊或區域貿易自由化政策衝突之樞鈕。

  • 國家發展:隨我國前瞻建設條例的通過,代表了許多我國在減緩排碳、調適、永續等因應氣候變遷上之效益,已經能和國家發展相互為用。

  • 綠色成長:以氣候變遷政策,來帶動引領國家產業及社會結構轉型的興利願景,並提升國家競爭力;例如,英國新近提出的Clean Growth Strategies即屬之。

  • 公眾參與及公私合夥:我國在地方再生能源社區的推動,以及當前變更後要求業者按區域承擔補貼合作市民的太陽光電補貼政策,均屬之。

  • 跨部會的減緩工具取捨:究竟我國應該採行課稅或市場交易機制,抑或兼採之,來落實減碳目標?

  • 科技研發及財務機制之聯結:除日本的JCM一直被引為著例,中國由科技部及上海市合作推出的綠色科技銀行(Green Technology Bank),搭配其一帶一路及「南南合作」的財務機制,正是帶動其綠色科技出口及綠色貿易的設計。

  • 調適與減緩的融合:例如空污管制或我國協助南太平洋友邦在病媒蚊管制與減缓的相互為用,甚至碳補獲及儲存技術之(減緩)應用在降低空污上的效益,均屬之。

  • 資訊透明及私部門參與(大數據(Big Data)的應用)31

    5. ​​強化住商與交通部門的減碳分擔勢在必行

其實全球都在因應減碳需求調整能源結構,然這對高度依賴進口能源的臺灣來看難度甚高,再以我國目前的能源供給及電力供應對化石燃料之依賴,以及用電需求近4成在工業、工業排碳更維持在近百分之50的狀況來看,如要在降低對工業之衝擊,則提升住商交通的能源效率(fuel efficiency)或效能標準(appliance efficiency standards)應為當務之急。換言之,參考上述藉由氣候變遷政策來帶動我國決策、產業、社會轉型,公平分攤部門減碳責任,帶動城市及地方與私部門參與,爭取發展綠能與產業界轉型所需時間,這些應該都是我國主政者的當務之急。

其二:對應COP23三大任務之成果的觀察

其次,我們則可以從此次大會的決議--「斐濟履約動能」,來觀察公約的續行發展。原則上,「斐濟履約動能」的決議文,主要包括3大部份:「完成巴黎協定工作計畫」 (Completion of the Work Programme under the Paris Agreement)、「辦理在2018年展開的Talanoa Dialogue (即原本的2018促進對話)」(The ‘Talanoa Dialogue’ (which is the Facilitative Dialogue to be conducted in 2018)),以及「2020前氣候行動執行及企圖心」 (Pre-2020 Implementation and Ambition)。其中第一部份相當於在回應「完成規則書的建置」的大會主題;第二部份則回應「強化對話機制」;以及第三部份在於回應「促進全球參與」的主題。然則,雖然大會目標明確,但決議內容仍然欠缺強度,而將大多數的期望寄託於2018年。

  1. 完成巴黎協定工作計畫

    首先,在「完成巴黎協定工作計畫」部分,很明顯的,各方對於巴黎協定所設定的工作計畫內容是否能按時完成,存有很大的歧見。故此,本次會議也在其中的一個決議要求祕書處建置缐上平台,公開所有工作的進度。其中最重要的部分正是導致遲延的財務問題。首先,在11月17日公布的決議文草案中,發展中國家對於迄今無法落實的「資金承諾」相當不滿,是以明文要求在「其他與履行巴黎協定相關事務」(“other matters relating to the implementation of the Paris Agreement (APA)”項下,納入許多32 先前與支持發展中國家相關承諾的機制及其落實情形。這些事務被認為是當初在落實巴黎協定的諸多方案中所未具體涵蓋的「無主事項」,而爭執點在於已開發國家拒絕在未來全球盤點中以具透明度的方式詳列對於開發中國家應履行的資金承諾項目,並需隨時間的經過檢討提高其支援額度。

    惟在11月18日的修正決議文草案,將之修改為「可能與履行巴黎協定相關之額外事務」(“Possible additional matters relating to the implementation of the Paris Agreement (APA)”),並準備交付大會決議。嗣後在中國、代表非洲的埃及、代表阿拉伯世界之沙烏地阿拉伯表達疑慮,及美國反對的前提下,妥協後的決議文增列註腳;敍明,對於納入所謂的額外事務,「各方並無共識(no consensus)」。顯然這個從2004年哥本哈根會議以來,便圍繞著財務機制的爭議必須再延續到2018年了。
     
  2. 提出「塔拉諾阿對話」(Talanoa Dialogue)設計

    其次,決議的第2個重點是所謂的「塔拉諾阿對話」(Talanoa Dialogue)設計。其目的應在回應各界對更大透明度的要求。此設計員出自的「促進對話」(Facilitative Dialogue)之要求,之後由 COP22 及 COP23 大會主席共同提出更名,並決定參採斐濟語當中用於解決糾紛以諒解和尊重為理念的「塔拉諾阿對話」,以促進公約談判的互信及成效。就此,COP23 的大會主席將和 COP24 的波蘭主席更進一步合作,就3大課題面向;即「我們身處何處;指向何方;如何達成」(“where are we; where do we want to go and how do we get there.”)彙整各方的意見,並歸納其要,以利後續談判之進行。

    然則,由於本項設計在擴大參與理念下,原本所欲邀請之對象太過多元而空泛,是以,到最後的正式決議文,僅使用了非常軟弱的用語:「誠摯的歡迎」(“welcomes, with appreciation…”)。換言之,這個對話,似乎只能增加各方對話的機會,而恐怕無法改變政治的現實。然而,為何這個非屬談判事項的設計,竟然會成為公約決議文中的一個攻防焦點呢?最主要在於它在設計上希望把所有利害關係人、專業機構(expert institute)等,都一體納入,導致不分國家或談判集團,都對於這些參與者的定義、其適格性、參與程序、對締約方主導之談判的影響,都產生疑慮。故此,這個對話設計固然確定會在明年(2018)啓動,但其效用仍值得再觀察。

  3. 強化「2020年以前的履約及企圖心」

    最後,第3部分有關「2020年以前的履約及企圖心」的討論,其最終決議意在回歸到如何落實巴黎協定締約時,對2020年以前如何落實協定內容,並提升企圖心的基本要求上。這個決議主要由所謂的Like Minded Developing Countries (LMDC)領銜提出,其集團有24國,主要國家包括中國、印度、印尼、越南、馬來西亞、埃及、伊朗、沙烏地阿拉伯、委內瑞拉等。該集團要求納入決議重點—2020年的行動項目(Agenda Items on pre-2020 actions),主要仍在聯結巴黎協定締結時所提出的「強化2020年前的行動」“enhanced action prior to 2020”,這些包括了繼續要求工業化已開發國家落實京都議定書的杜哈修正案、由祕書處繼續且如期完成有公信力的綜合分析報告各國及全球盤點、支持促進對話,觀察大會及其附屬機構的作為及進度,以及締約方的減緩進度、承諾提供支持者在2020前氣候行動之作為、馬拉克什全球氣候行動聯盟之工作進展等。目前看來,此部份雖較為具體,然實際上後續發展,仍將受限於議而未決的「透明度」爭議。

結語

在氣候公約的舞台上,我們總是不斷聽到「不能遺漏任何一個人」的用語,然則就COP23提出以主辦國之傳統為名的「塔拉諾阿對話」設計後,一位法國人(Pierre-Yves Baubry)在他的Twitter上,寫了這麼一段向COP23提問的話,他說: “Could the #Talanoa spirit go as far as inviting #Taiwan to your proceedings? According to @Germanwatch. Taiwan is the 7th country in the world the most at risk …”。是的,或許這個提問道盡了台灣所處國際政經局勢的現實,然則綜觀國際新氣候秩序已然形成的趨勢,再對照我國已在溫管法頒行近一年後,已然提出第一階段溫室氣體管制目標草案之成果。準此,不論就蔡總統的就職宣誓所強調:「我們也不會在防制全球暖化、氣候變遷的議題上缺席」來看,或以此次李應元署長再次於德國之聲的訪談中具體陳述了我們在勇敢面對非核政策挑戰下的努力,其實,台灣在這幾年來,確實已走出徘徊於公約大門之前的遲疑?也不會再拘泥於津津於汲取他人貿易利益、同時卻忽視自己高人均排碳、高燃煤配比的事實;更何況,我們已是一個擁有高度永續意識的國家,也正積極邁向低碳經濟與韌性社會的願景。是以,我們或許無法輕易改變政治現實,但努力擷取這個世上最大公约所累積出的成功經驗,積極挑整政策以維持國家的競爭力,這才是能操之在我的重點。

*作者為清華大學科技法律研究所教授

[1] 孤獨的旅人(Solitary Wayfarer)出自印度詩人泰戈爾(Rabindranath Tagore)的詩集《吉壇迦利》第22首,這個詩集雖說是獻給神的生命之歌,然在孤獨的旅人中,泰戈爾透過對現實生活的情感描繪,帶出對自己祖國的關懷,頗能代表我們每年出團與會的心情。我國作家冰心的翻譯如下:

「在七月淫雨的濃陰中,你用秘密的腳步行走,夜一般的輕悄,躲過一切的守望的人。今天,清晨閉上眼,不理連連呼喊的狂嘯的東風,一張厚厚的紗幕遮住永遠清醒的碧空。林野住了歌聲,家家閉戶。在這冷寂的街上,你是孤獨的行人。呵,我唯一的朋友,我最愛的人,我的家門是開著的——不要夢一般地走過罷。」參見此網址(lastly visited 2017/12/02)

[2] 相關報導,請參見此網址  (lastly visited 2017/12/02)

[3] 依據WTO於2017年4月12日公布的世界貿易統計,台灣的進出口額排名均為全球第18名。(lastly visited 2017/11/29)

[4] 台灣被德國看守協會列為僅次於海地、辛巴威、斐濟、斯里蘭卡、越南及印度之後的2016年第七大風險國。(lastly visited 2017/11/29)

[5] António Guterres表示: 「我們正在逐漸喪失預防災難性氣候變遷發生的時間…」(“Time is running out to prevent catastrophic climate change…”)(lastly visited 2017/12/02)

[6] https://www.theguardian.com/environment/climate-consensus-97-per-cent/2013/sep/27/global-warming-ipcc-report-humans (lastly visited 2017/11/24)

[7] http://www.carbonbrief.org/paris-2015-tracking-country-climate-pledges (lastly visited 2017/11/24)

[8] https://www.nytimes.com/2017/06/01/climate/trump-paris-climate-agreement.html (lastly visited 2017/11/24)

[9] https://www.theguardian.com/world/2017/jul/08/g20-climate-change-leaders-statement-paris-agreement;https://www.g20.org/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/2017-g20-climate-and-energy-en.pdf?__blob=publicationFile&v (lastly visited 2017/11/24)

[10] http://www.bbc.com/news/world-middle-east-41904650 (lastly visited 2017/11/24)

[11] http://www.independent.co.uk/news/world/middle-east/syria-paris-agreement-us-climate-change-donald-trump-world-country-accord-a8041996.html (lastly visited 2017/11/24)

[12] 「規則書」(Rulebook) 為相關法規的施行方法學與細則的統稱,並非單一決議文稱做「規則書」。

[13] IISD(lastly visited 2017/11/24)

[14] http://www.wri.org/blog/2017/11/4-reasons-countries-enhance-their-ndcs-2020 (lastly visited 2017/11/24)

[15] https://cop23.unfccc.int/news/local-and-regional-leaders-sign-commitment-for-faster-climate-action  (lastly visited 2017/11/24)

[16] https://cop23.unfccc.int/news/un-climate-change-announces-key-partners-supporting-cop23 (lastly visited 2017/11/24)

[17] https://cop23.unfccc.int/news/call-for-cop23-support-for-new-clearing-house-for-risk-transfer (lastly visited 2017/11/24)

[18] https://cop23.unfccc.int/news/european-investors-confirm-new-programme-on-disclosure-of-climate-risk (lastly visited 2017/11/24)

[19] 奈諾比行動方案的全稱為“The Nairobi work Programme on Impacts, Vulnerability and Adaptation to Climate Change (NWP) ,係於2005年12月在COP11肯亞首都奈若比通過,用以回應開發中國家對調適的要求。Available at, http://unfccc.int/adaptation/workstreams/nairobi_work_programme/items/9201.php (lastly visited 2017/11/25)

[20] 坎昆協議是挽救哥本哈根會議導致公約瀕於破局後的重要會議,協議包括了許多決議,其中最重要的成果之一,是決定了對發展中國家的多方協助,以利全球合作;其相關用語為;

   ” hey include the most comprehensive package ever agreed by Governments to help developing nations deal with climate change. This encompasses finance, technology and capacity-building support to help them meet urgent needs to adapt to climate change and to speed up their plans to adopt sustainable paths to low emission economies which can also resist the negative impacts of climate change…“ available at http://unfccc.int/cancun/cancun-agreements/significance-of-the-key-agreements-reached-at-cancun/index.html#c45 (lastly visited 2017/11/24)

[21] https://cop23.unfccc.int/news/cdm-value-clear-future-cloudy (lastly visited 2017/11/24)

[22] https://www.belfercenter.org/publication/market-mechanisms-and-paris-agreement lastly visited 2017/11/24)

[23] https://cop23.unfccc.int/news/local-and-regional-leaders-sign-commitment-for-faster-climate-action(lastly visited 2017/11/24)

[24] 溫室氣體減量與管理法、再生能源發展條例及能源管理法。

[25] 環保署,我國第一期溫室氣體階段管制目標(草案)出爐(2017/11/08),available at,https://enews.epa.gov.tw/enews/fact_Newsdetail.asp?inputtime=1061108145846&strFontSize=15(lastly visited 2017/11/24)

[26] 「綠能屋頂,全民參與」,邀全民打造綠能家園(2017/11/16),available at, http://mrpv.org.tw/note/561 (lastly visited 2017/11/24)

[27] 行政院,為邁向2025非核家園目標,推動新能源政策(105/9/17),available at,https://www.ey.gov.tw/News_Content2.aspx?n=F8BAEBE9491FC830&s=5DC876427A861AE2

[28] 詳見,https://lcss.epa.gov.tw/default.aspx  (lastly visited 2017/11/24)

[29] 風傳媒,離岸風電遴選制拍板!明年上半年遴選加競價,不設在地化比例限制(2017/11/23),available at, https://tw.news.yahoo.com/離岸風電遴選制拍板-明年上半年遴選加競價-不設在地化比例限制-123730036.html (lastly visited 2017/11/24)

[30] 國發會,前瞻基礎建設計劃,available at, https://www.ndc.gov.tw/cp.aspx?n=608FE9340FE6990D&s=F30C1215990A560F&upn=60F66A08939511F4(lastly visited 2017/11/24)

[31] 台灣早有在氣候與潔淨空氣聯盟(Climate & Clean Air Coalition)的努力方向,例如,在LEAP(Long Term Energy Alternatives Planning)-IBC(Integrated Benefit Caculator)上早期而受到國際重視的實踐(如Stockholm Environment Institute),但走進大數據時代,「是部門的資料還是國家的資料?」已經成為續行推動的關鍵議題。

[32] 按其原文,包括:(a). Modalities for biennially communicating information on the provision of public financial resources to developing countries in accordance with Article 9(5); (b). Initial guidance by the CMA to the operating entities of the Financial Mechanism (the Green Climate Fund and the Global Environment Facility) under Article 9(8)…(c). Initial guidance by the CMA to the Least Developed Countries Fund and the Special Climate Change Fund …; (d). Guidance by the CMA on adjustment of existing nationally determined contributions under Article 4 (11), (e). Setting a new collective quantified goal on finance….”

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